摘要：近年来美国主动采取对华脱钩断链策略，政府部门频繁更新制裁清单并制定严密管制规则。本文整合1997—2024年美国多部门制裁清单数据，揭示了美国对华制裁的主要类型与基本特征。研究发现，自2018年中美贸易战以来，美国对华制裁以贸易管制与金融制裁为主，制裁规模迅速扩张，对中国高科技战略性企业的针对性显著增强。鉴于制裁清单的异质性特征，进一步针对清单运行机制进行剖析，从而构建起覆盖数据细节与具体内涵的美国对华制裁框架。研究结论显示：（1）实体清单作为出口管制的主要工具，通过物项管控体系限制美国关键技术物项的对华出口；（2）特别指定国民清单在贸易与金融领域开展全面制裁，封锁中国实体及其关联企业，阻断其全球供应链网络；（3）涉军清单通过迭代更新，针对中国军工实体实施警惕性的进口管制与投资限制。因此，通过整合高度分散的制裁清单数据，为理解错综复杂的制裁机制做出了边际贡献，也为预测未来的中美经济局势与全球供应链格局提供了理论支撑。

作者：刘志阔，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心教授；鲁菁菁，复旦大学经济学院博士研究生。

本文载于《学术月刊》2025年第10期。

一、引言

随着全球地缘政治格局的深刻变化，地缘政治冲突的连锁反应已逐渐显现，具体表现为经济一体化进程显著放缓，世界经济逐步走向碎片化。在此背景下，全球贸易和投资活动沿地缘政治边界加速分化，以美国为首的贸易保护主义国家为维护本国经济利益，不惜以牺牲全球开放经济体系为代价，不仅导致市场投资衰减、就业岗位减少的严重后果，还致使全球经济下行，经济分裂进程进一步加剧。更为严峻的是，在相互依存的全球供应链体系下，高度分工的多边格局进一步放大了地缘政治冲突带来的负面效应，可能引致全球供应链的断裂重组，进而对全球经济稳定性造成重大威胁。

在此背景下，美国政府作为全球地缘政治冲突的主要推动者，频繁以“国家安全”为由实施对华经济遏制战略，一方面制定以贸易战为主的关税政策，另一方面执行以制裁清单为主的非关税政策，试图遏制中国经济发展与产业创新。

在关税政策方面，自2018年第三季度起，特朗普政府先后发布了三份对华关税清单，旨在实现与中国脱钩断链的目标。2018年7月，美国首次发布1号清单，对340亿美元中国出口产品征收25%的高额关税，正式打响中美贸易战；紧随其后，8月发布的2号清单继续对160亿美元产品征收25%的关税，9月发布的3号清单则对高达2000亿美元的产品征收10%的关税。2019年6月，美方将3号清单内产品的关税提高至25%，至此三份关税清单的税率统一。从后续影响来看，贸易战对华加征高额关税，不仅对中国造成短期出口冲击与长期福利损失，还将进一步对全球一体化的供应链体系产生破坏。

在非关税政策方面，美国将制裁清单作为经济制裁的核心工具，主要通过贸易制裁与金融制裁方式，对中国实行技术断供及投资限制。自2018年贸易战以来，特朗普政府显著加快制裁清单的更新频率，导致受制裁的中国企业数量迅速攀升，并且针对中国高科技战略企业进行定向打击。受出口管制影响，中国被制裁企业不仅面临经营业绩的严重冲击，还因技术封锁与供应链中断，导致研发创新能力进一步受限。拜登政府上台后奉行“小院高墙”战略，延续并强化了对华制裁的总体趋势。2024年12月，美商务部进行了有史以来最大规模的对华制裁更新，实体清单中新增中国企业数量高达136家，且集中针对中国集成电路半导体企业实行出口管制。因此，展望特朗普政府第二轮任期的表现，美国或将继续贯彻激进的反华策略，对华制裁升级可能成为中美关系的中长期态势。

本文的主要工作与边际贡献可能体现在以下方面。其一，系统性收集了所有美国对华制裁清单数据。美国制裁清单的数据庞杂且高度分散，长期以来是识别和分析美国制裁的一大难点。本文通过持续追踪不同政府部门管理下分散化的清单更新情况，拓展现有文献识别制裁清单的数据范围与时间尺度，并根据相应法律文本信息对制裁依据进行梳理，为构建完整而具体的制裁清单框架奠定了坚实基础。

其二，全面整理并匹配了美国实体清单信息。利用美国政府商务部及联邦公报的公开渠道，本文对实体清单的全球制裁实体信息进行爬取，发现出口管制是当前美国对华制裁的最主要目标。进一步地，重点关注中国的被制裁实体信息，将原始清单提供的实体名称逐一翻译后与工商企业注册信息数据进行匹配，发现自贸易战爆发以来，美国对华制裁呈现出高度的针对性。一方面，在频繁更新的实体清单中，针对中国高科技企业进行集中制裁；另一方面，在出口管制条例中，持续颁布为中国实体专设的复杂管制规则。

其三，根据制裁清单类型提取出具有代表性的核心清单，并对其制裁依据与运行机制进行详细分析。既有实证研究多将制裁清单作为研究背景，鲜少深入剖析制裁清单内部的法律依据、内容条款及核心逻辑等关键细节；而经验研究则围绕清单进行法理探讨，普遍缺乏数据支撑，从而未能形成对制裁的整体认知。本文将丰富的制裁数据与详尽的机制分析相结合，致力于厘清美国对华制裁的内在逻辑，也为评估美国制裁对未来中国经济及全球供应链的影响提供理论支撑。

本文余下内容安排如下。第二部分是美国对华制裁清单的整体框架，第三部分是制裁清单数据库的构建思路，第四部分是以实体清单为主的出口管制，第五部分是特别指定国民清单的全面制裁，第六部分是涉军清单的军工遏制，最后是结语。

二、美国对华制裁清单的整体框架

随着全球地缘政治冲突加剧，制裁清单已经成为美国非关税政策下开展经济制裁的重要工具，制裁清单体系也逐渐走向复杂化。不同政府主管部门立足于各自的制裁目标和政策需求，分别管理对应的制裁清单，导致清单体系长期处于高度分散状态。在此背景下，本文对分散的清单资源进行了系统整合，对其法理依据、制裁类型及制裁程度加以归纳，最终构建出统一的美国制裁清单框架体系。

（一）清单框架

为建立对美国制裁清单的系统性认知，本文通过查阅美国各政府部门官方发布的公开信息，分门别类地对美国制裁清单进行全面整理，并根据法理依据、制裁类型及制裁程度进行总结，最终形成如表1所示的美国对华制裁清单框架。

通过整合制裁框架的基本信息，本文归纳得出以下三个主要特征。

首先，制裁目标具有针对性。从主管部门看，美国的制裁重点集中于商务部、财政部和国防部旗下清单，锁定中国高科技或军工战略实体开展出口管制与金融制裁。在法理依据上，这些制裁清单依托权威且专设的法规条例，形成了层次分明、结构清晰的制裁网络。因此，美国对华制裁目标并非泛化，而是立足于严密的制裁框架下，针对中国高科技战略性实体的精准打击。

其次，清单之间具有协同性。尽管各类清单分别由不同政府部门管理，但在长期的制裁执行中，不同清单间开始出现相互配合的协同效应。例如，出口管制清单通过技术封锁限制中国企业的发展，而金融制裁清单则通过切断资本供给来达到经济遏制效果。当一家实体被不同类型清单加入制裁名单时，将从单一领域管控扩展到多个领域的联合封锁。这种跨部门制裁的协同机制，不仅强化了对重点对象制裁的整体效果，也使得美国政府逐步构建起全方位多层次的制裁网络。

最后，清单类型具有多样性。从制裁类型看，美国制裁清单主要集中于贸易领域的进出口管制、金融领域的投资限制以及两者兼备的全面制裁。这些清单采取技术封锁、贸易管制和金融限制等不同形式的制裁措施，其共同目的在于限制中国经济发展，捍卫美国霸权地位。为此，本文整合分散于不同政府部门间的制裁清单数据，试图构建覆盖多样化清单的综合制裁框架，从而为理解美国对华制裁的运行机制提供了更加全面的分析视角。

表1 美国对华制裁清单框架

资料来源：美国各主管部门官方网站，作者整理。

综上，美国制裁清单框架以其针对性、协同性与多样性的特征，共同构建出错综复杂的制裁清单体系。因此，本文试图从全局视角对制裁清单框架进行分类整合，为后续深入分析制裁清单的运行机制提供重要参考。

（二）清单类型

根据不同的制裁内容和政策目标，美国制裁清单体系可大致分为四种类型：出口管制、全面制裁、金融制裁和进口限制。不同类型的制裁清单具有显著差异，但又共同服务于美国政府限制中国实体发展的总体目标。因此，为全面理解美国的制裁清单体系，本文对制裁类型进行了如下划分。

第一类是限制中国实体获取关键技术物项的出口管制。美国商务部工业与安全局（BIS）是负责执行出口管制的核心部门，依据《出口管制条例》管理的一系列出口管制清单，已经构成美国制裁网络中严密的组成部分，BIS系列清单共包括：实体清单（Entity List）、军事最终用户清单（MEU List）、未经核实清单（Unverified List）和被拒绝人清单（Denied Persons List）。

其一，实体清单以其存续时间最长、制裁数量最多的特征，已经成为当前美国实施对华出口管制的最主要工具。一旦企业被列入实体清单，被制裁实体通过直接或间接贸易渠道获取美国特定技术和产品的能力，都将受到美方的严格管制。其二，军事最终用户清单集中针对支持军事用途的实体进行制裁，严格管控军民两用技术相关产品的出口。其三，未经验证清单普遍应用于无法确认最终用户合法性的实体，要求实体对下游终端客户的合规性进行审查。其四，被拒绝人清单用于惩戒严重违反美国出口法规的个人或实体，目前为止，仅含有极少数的中国个人与香港企业。

在BIS系列清单外，美国国务院下辖国际安全防扩散局管理的国际安全和防扩散清单（ISN List）同属出口管制。从制裁依据来看，ISN清单对中国实体的指控并非出于中国自身原因，而是受美国对第三方国家制裁下，针对大规模杀伤性武器扩散活动产生的连带影响。因此，与BIS系列清单强调的直接制裁不同，ISN清单隶属间接制裁。

第二类是贸易与金融领域全方位管控的全面制裁。美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）负责管理并执行基于总统行政命令实施的制裁活动，其中以制裁强度最高的特别指定国民清单（SDN List）为主。在直接管制方面，SDN清单能够通过资产冻结和禁止交易的形式，直接切断清单内实体与美国市场的联系;在间接控制方面，清单则通过穿透制裁与次级制裁的方式，更大范围地冲击清单内实体的全球供应链。SDN清单的制裁原因基本归为外部因素，中国实体多因美国向第三方国家施加制裁受到连带影响，因此在制裁程度上属于间接制裁。

第三类是涉及融资约束及交易限制的金融制裁。在美国财政部OFAC管理的非SDN综合制裁体系中，含有中国实体的两类制裁清单是代理行通汇账户清单（CAPTA List）与中国军事综合体企业清单（CMIC List），前者负责制裁银行实体，禁止其在美国开设或维持代理行账户或通汇账户；后者则专门针对中国军工企业施加融资约束与投资限制，禁止美国投资者购买或持有清单内实体的证券。此外，美国国防部还根据1999财年《国防授权法案》设立了中共涉军清单（CCMC List），阻止中国涉军企业通过美国资本市场获得融资。

第四类是禁止中国产品进入美国市场的进口限制。在CCMC清单停用后，美国国防部根据2021财年《国防授权法案》1260H条款发布中国涉军企业清单（CMC List），针对中国军工企业实施进口管制，明确禁止国防部与被制裁实体及其子公司签订、续签或延长商品、服务或技术合同。此外，美国国土安全部根据《“维吾尔强迫劳动”预防法案》（UFLPA）控诉的“人权要求”，专门针对“涉嫌使用强迫劳动”的中国企业实体进行制裁。列入UFLPA清单的企业及其产品被禁止进入美国市场，主要针对农产品和涉及新疆棉的纺织企业进行限制。最后，由美国国务院直属的联邦通信委员会根据2019年设立的《安全通信网络法》提供不受信供应商名单（FCC Covered List），禁止清单内实体生产的通信设备及服务进入美国市场，从而保障美国的“通信安全”。

三、制裁清单数据库的构建思路

（一）数据整理

为全面解析美国对华制裁体系，本文基于清单框架内容，根据各主管部门官网公开信息，系统性收集并汇总得出所有对华制裁清单数据，致力于构建一套完整且详尽的美国对华制裁数据库。鉴于不同清单在主管部门及制裁类型上的差异，本文重点以实体清单、SDN清单和涉军清单为代表的核心清单为例，详细阐述数据整理思路。其余清单数据的整理方式基于类似逻辑，在此不作赘述。

首先，本文参考美国联邦法规eCFR官网披露的实体清单信息，系统收集了1997—2024年实体清单针对全球多国制裁的实体数据，涵盖所属国别、实体名称、许可证要求及联邦公报引用时间。作为一份跨国清单，这份数据展示了实体清单的制裁全貌，本文将关注点聚焦中国实体的制裁情况上。许可证要求追踪了实体受制裁的法理依据，引用时间记录该项制裁的具体生效日期，为后续分析对华制裁的动态特征提供了关键信息。

其次，针对SDN清单，本文依据美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）官网的清单更新信息进行了逐一整理。由于官网可供直接下载的制裁数据并不包含制裁日期，本文手工搜索2004—2024年间SDN清单内中国实体的数据，涵盖实体名称、地址、制裁条例及次级制裁标签等关键变量。

再次，对于涉军清单，因其更新频次较为集中，本文参考美国财政部与国防部官网披露的官方原始文件，系统整理了2020—2024年间历次更新的制裁数据，涵盖制裁实体的名称及文件生效日期。此外，文件文本同样指向制裁的法理依据，本文加以收集，为解析美国对中国军工企业的制裁策略及其演变逻辑提供了参考。

最后，为确保数据的一致性与可比性，本文汇总了所有制裁清单的实体名称与制裁日期，利用启信宝对清单内实体的英文名称进行翻译比对，最后匹配得到对应的工商企业注册信息数据。在这一过程，研究需要处理大量的跨平台数据，确保对被制裁实体进行正确匹配，最终得到被制裁企业所属行业及集团等关键信息。通过构建相对完整的美国对华制裁数据库，本文对不同部门管理下分散化的制裁清单资源实现了集中整合，不仅弥补了既有研究的数据缺失，还为后续研究美国对华制裁的实证分析提供了识别被制裁企业的总体思路。

（二）数据特征

1.贸易战后制裁全面加码。

研究被制裁企业数量在时间趋势上的变动，有助于分析美国对华制裁的动态特征。在分析中国被制裁实体数量时，本文以2009年马格尼茨基事件和2018年中美贸易战作为划分时段的重要节点。在1997—2008年的第一阶段期间，由于早期对华制裁实体数量极少，部分年份甚至缺失制裁增量信息，因此本文将第一阶段数据纳入后续阶段的累计数量。

2018年贸易战的爆发，标志着美国对华制裁进入重要的转折点。在此之前，制裁清单中的中国实体数量较少，整体增速也相对平缓；而贸易战后，美国对华制裁体系迅速扩张，制裁力度全面升级，表现为清单更新频率显著加快及新增实体数量大幅增长。截至2024年12月，美国已累计制裁超2000家中国实体（图1），在存量上构建了规模庞大的对华制裁体系；而在增量上，各类制裁清单的频繁更新，进一步强化了当前中国作为美国对外高强度制裁对象的地位。

图1 所有制裁清单实体数量

2.对内地企业针对性增强。

近年来，美国对华制裁不仅在规模和频率上呈现显著扩张的趋势，更在制裁目标类型的选择上表现出强烈的针对性。通常而言，制裁清单中的条目细化至实体层面，主要包括企业（内地企业与香港企业）、研究所、个人、机关事业单位及高校等不同类型的实体。由此，本文对所有清单实体类型进行逐一标记，最终总结出所有清单实体随时间而变的内部结构变动（图2）。

图2 所有制裁清单内部结构变动

以贸易战为分界线，本文发现，在2018年前，不同类型实体在所有实体中所占的比重较为均衡，表明美国早期对华制裁目标分散，并未呈现出明显偏好；然而在2018年后，制裁清单目标开始集中于内地企业，比重由2018年的31%显著攀升到2024年的52%，和其他类型实体的差距逐渐拉大。

这一变化表明，美国对华制裁策略发生转变，已经有选择地走向针对性制裁。当前，美国制裁的核心目标是广泛限制中国内地企业对美先进技术的获取能力，以及在国际金融市场上的融资能力，从而遏制中国实体的蓬勃发展势头，扼杀其在全球市场中对美越来越具有威胁性的竞争优势。因此，本文后续将重点关注被制裁的企业实体，进而映射出美国对华制裁清单的样本特征与管制逻辑。

3.预期未来制裁持续升级。

在目前日益严峻的制裁形势之下，未来美国对华制裁的力度还将持续升级。根据美国历任总统的任期时段，本文通过汇总不同总统任期下核心清单制裁实体数量的阶段性特征（图3），试图展望美国对华制裁的未来走向。

图3 不同总统任期内的核心清单实体数量

在不同总统任期范围内，本文对各核心清单内的新增实体数量进行了逐年加总，发现早期小布什与奥巴马政府对华制裁的实体数量总和，不及2017—2020年特朗普政府制裁实体数量的一半。此外，拜登政府不仅延续了特朗普政府的对华遏制策略，还通过颁行“小院高墙”封锁战略进一步加大制裁力度。到2024年底，核心清单的制裁数量已被推至前所未有的高点。

因此，结合上述数据进行合理预测，在2025—2028年特朗普政府第二次任期内，制裁清单仍将顺应现有趋势，作为美国对华经济遏制的一大重要工具。展望未来，制裁清单的主管部门可能通过纳入更多中国实体、引入更加复杂严苛的制裁条款的方式，不断扩大清单覆盖范围与制裁强度，构建范围更广、强度更高的对华制裁清单体系。

四、以实体清单为核心的出口管制

（一）全球制裁概况

作为美国商务部管理的出口管制工具，实体清单广泛针对全球多个国家实施经济制裁，旨在限制目标国家实体获取美国技术和产品。根据本文整理的实体清单全球制裁数据，以2009年马格尼茨基事件和2018年中美贸易战作为重要节点，本文同样将实体清单划分为三个阶段，从而反映不同时期的制裁动态（图4）。

图4 实体清单的主要制裁国实体数量

随着时间变化，在实体清单的主要制裁国家中，中国的实体数量呈现出前期平稳、后期攀升的趋势。在第一阶段，实体清单处于早期探索时期，国际合作与多边主义正在盛行，美国并未针对特定国家发动大规模且集中性的制裁；在第二阶段，美国开始利用实体清单集中针对俄罗斯实体发起制裁，尽管此时对华制裁的数量较前期有所增长，但相对增势并不明显。因此，在早期的两个阶段中，中国实体数量的增长率相对平缓。

然而，在2018—2024年期间，实体清单对华制裁数量达到前所未有的峰值。自2018年中美贸易战爆发以来，实体清单逐渐发展为美国具有技术封锁目的和对华制裁导向的出口管制策略。从阶段性增量来看，在第三阶段中，被制裁的中国实体数量高达860家，已成为近年美国的核心制裁对象；从总量来看，截至2024年12月，被制裁的中国实体总量高达1015家。按照现有增长率计算，中国即将超过俄罗斯，成为实体清单内被制裁数量最多的国家。

（二）对华制裁情况

在全球数据中本文聚焦对华制裁情况，发现实体清单呈现出贸易战后制裁升级的阶段性特征。如图5所示，在2009—2017年间，实体清单纳入中国实体的增速较为平缓，仅从2009年的30家增至2017年的155家，表明美国尚未释放全面对华制裁信号。然而从2018年以来，清单内的中国实体数量迅速攀升，从207家迅速增至1015家，与第二阶段的增长数量相比，在更短时间内实现了5倍于基期的增长。

因此，从实体清单各阶段的被制裁实体数量分布来看，2018年贸易战以来的显著增长，精准反映出美国对华制裁力度的加剧，同时使得实体清单成为对华出口管制体系中，制裁总量首个突破千家、规模最大且极具影响力的核心工具，充分揭示了美国对华制裁日益升级，并将充分延续这一动态特征下的严峻局势。

在此背景下，本文欲进一步关注制裁清单的核心实体类型，探究内地企业的行业分布情况（图6）。在1997—2024年间，本文针对560家被实体清单制裁的内地企业，利用启信宝翻译企业名称并匹配对应的工商企业注册信息数据，发现实体清单高度集中于中国高科技行业开展制裁，其二位码行业集中程度从高到低分别是：科技推广和应用服务业（M75）、计算机通信和其他电子设备制造业（C39）、软件和信息技术服务业（I65）、批发业（F51）、研究和试验发展（M73）。

图6 实体清单的行业分布

由此可见，实体清单的对华制裁策略不再泛化，而是具有定向特征的针对性制裁。上述行业作为中国实体经济中不可或缺的核心部分，不仅涵盖国内经济运行环境下技术研发、生产制造与应用推广的关键环节，也在国际贸易与全球供应链视角中占据着重要地位。因此，实体清单旨在针对中国特定高科技战略性行业下的企业实体进行定向打击，试图利用出口管制的贸易限制手段，实则达到阻断中国企业获取关键物项渠道、遏制中国产业创新的目的。

（三）出口管制条例

1.实体清单的制裁逻辑和物项管控体系。

在出口管制条例（Export Administration Regulations，EAR）体系之下，物项、经济行为与目的地共同构成了制裁的三大要素，图7呈现了美国以实体清单为主的针对性制裁的核心逻辑，发现EAR致力于实施从受控物项到流通路径，再到最终目的地的全链条式出口管制。

作为出口管制的起点，物项指向所有被纳入EAR管控范围的技术、商品及服务。根据第734.3条受控物项条款、734.4条最低限度规则及734.9条外国直接产品规则，EAR已经构建起一套基于域内管辖与长臂管辖的物项管控体系（图8）。其中，域内管辖要求所有在美国境内或原产于美国的物项，无论物项原产地与当前所在地，均受EAR的管控；长臂管辖则将制裁范围无理拓宽到美国境外，意味着第三国制造的含有一定比例美国技术的产品，或其第三国工厂生产线与主要组件使用特定美国技术的产品，同样需遵循EAR的管控。

图8 实体清单的物项管控体系

物项与目的地的衔接，在实务层面体现为出口、再出口与物项转移的经济活动，而在EAR体系内则体现为对物项产品与最终国别组的定义。在EAR第742条及744条中，商业管制清单作为具体受控产品的查询工具，主要通过设置ECCN分类编码的方式为受控物项分配特定编码，进而汇总得出不同目的地国家对应的产品—国别列表。

作为出口管制的终端环节，目的地直接指向了出口管制的制裁对象。首先，EAR第744条明确定义实体清单需审查的最终用户，针对可能支持目的地军事用途或其他敏感领域的用户进行高强度监管。其次，EAR第738条通过构建商业国家列表对目的地国家进行分组，根据风险水平和政策目标动态调整出口管控程度，确保敏感物项不会落入对美国构成“潜在威胁”的国别组实体手中。

2.最低限度规则。

随着全球供应链的不断深化，被列入实体清单的企业通过第三国实体间接获取受控物项的规避行为日益显现。对此，EAR物项管控体系正在针对长臂管辖规则不断进行更新调整，通过扩大涉及美国特定技术的境外经济行为的控制范围，从而遏制被制裁企业的规避策略。2019年，EAR第734.4条设立最低限度规则（de minimis rule），对含有一定比例美国技术的外国物项进行管控（表2）。

表2 最低限度规则

资料来源：美国商务部《出口管制条例》第734.4条，作者整理。

最低限额规则按照关键领域的物项分类，将外国物项中所含美国原产技术和产品的比例划分为0%、10%和25%三档，分别对应不同的管控强度和国别范围。

第一档为零限额，主要针对战略性高度敏感的关键技术领域，例如半导体、加密技术以及用于开发或生产先进节点集成电路的设备。即便外国制造的产品仅含有极少量的美国技术成分，当其出口目的地属于包括中国在内的“计算机三级目的地国家”或“Country Group D：5美国武器禁运国”时，仍需受到EAR的严格管控禁止任何形式的出口。

此外，针对非关键领域物项，最低限额规则设定了相对宽松的10%和25%比例限制。10%限额适用于再出口至古巴、朝鲜、伊朗和叙利亚等全面受制裁国家的外国物项。只要相关产品中所含美国成分的比例高于10%，即会受到EAR管控；相比之下，25%限额则适用于除上述E：1或E：2国家以外的其他目标国家，允许外国产品在含有美国成分比例不超过25%的情况下对其进行出口。

3.外国直接产品规则。

EAR第734.9条（e）款规定了实体清单外国直接产品规则，通过对美国境外生产的物项实施严格管控，确保受控技术及产品无法间接流入标记脚注的被制裁实体。具体而言，该项规则主要通过直接产品条款和工厂或主要组件条款对含有美国技术的第三国生产物项进行长臂管辖，以限制其以脚注实体为目的地的经济活动。

首先是直接产品条款。若外国生产物项是源自美国管制技术的直接产品，则该物项同样需要遵循EAR的许可要求，不能直接出口或间接再出口给脚注实体。如图9所示，当带有ECCN编码的受控物项被用于直接生产外国生产物项A时，物项A被定义为直接产品。即便A在美国境外工厂制造，若其计划向脚注实体出口，也需申请美国商务部的出口许可，许可结果通常为默认拒绝，即拒绝出口；若该外国实体未经申请而向脚注实体出口，可能将遭受合规惩罚。

图9 直接产品条款

其次是工厂或主要组件条款。相比于直接产品，该项条款进一步扩大了出口管制范围，向更上游领域进行了延伸，旨在确保脚注实体无法获取含有美国特定技术的先进设施所生产的物项。如图10所示，美国希捷的境外工厂主要组件依赖受控物项ECCN 3B992下的技术作为主要生产组件。在这种情况下，即便该工厂所生产的硬盘产品并不直接包含美国技术，但当硬盘出口给脚注1实体华为公司，其出口行为需获BIS许可，否则将违反EAR规定，从而触发连带惩罚。

通过这一条款，美国对全球供应链中的生产设备和技术依赖形成了“前端控制”。生产端在使用美国特定技术的情况下，即便是由外国工厂生产的间接产品，仍将受到EAR的出口管制。因此，该项条款不仅是针对被制裁实体的管控，还深层次地威慑其上游环节，进而影响全球供应链的健康运行。

图10 工厂或主要组件条款（希捷案）

五、以SDN清单为核心的全面制裁

（一）基本情况

作为美国有史以来最为严厉的经济制裁工具，SDN清单由美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）负责管理维护与更新。本文根据OFAC官网披露的SDN公开数据，结合最新动态页面的SDN更新信息进行手工整理，最终汇总得到2004—2024年的SDN对华制裁实体数据。

首先，在制裁增量上，自2018年贸易战以来，SDN清单的新增实体数量增速显著加快，尤其是近两年所呈现出的更为陡峭的增长率，表明美国对华制裁力度持续强化的趋势。其次，在制裁总量上，截至2024年12月，SDN清单已累计制裁675个中国实体（图11），是仅次于实体清单对华制裁数量的第二大清单。最后，在内部结构上，SDN清单中企业实体始终占据主导地位，占实体总量约70%，相比之下，个人实体约占总量的30%，主要涉及与被制裁企业相关的高管或具有政治背景的个人。

图11 SDN清单的对华制裁实体数量

通过收集整理SDN清单文本信息中的对华制裁原因，本文进一步揭示其间接制裁属性。在SDN清单更新界面中，OFAC列出被制裁实体的名称、地址、制裁条例和次级制裁标签。通常而言，SDN中列示的制裁条例将对应的总统行政命令作为执行依据。基于此，本文参考历次SDN清单更新的公开信息并对总统行政命令进行检索，收集并整理了中国实体的被制裁原因（表3）。

表3 SDN清单对华制裁原因（前五位）

资料来源：美国财政部外国资产控制办公室，作者整理。

由此可见，SDN内的中国实体普遍被指控向俄罗斯、伊朗与朝鲜等美国的重点制裁国家提供金融服务或进行商品交易，从而受到SDN清单间接连带的次级制裁（Secondary Sanction）。因此在具体数据中，SDN清单中列入的中国实体，与具有直接制裁性质的实体清单和涉军清单均出现较少重合，诸如美国政府被重点关注的华为系企业，并不在SDN清单制裁范围内。

（二）制裁特征

SDN清单的全面制裁性质，主要体现在其强大的封锁力度和广泛的辐射范围上。通过直接管制和间接管制的双重机制，SDN清单能够全面冻结被制裁实体的美国境内资产，并切断其相关的交易链条。同时，制裁效应还通过股权网络向关联企业传导，并且进一步溢出到供应链，形成对上下游企业的连带威胁，显著增强了制裁的渗透性与威慑力。

首先，从基础定义来看，SDN清单具有直接管制特征。结合美国联邦法规第31编4章法律条文及OFAC官网常见问题解答（Frequently Asked Questions，FAQ）的解释，当实体被列入SDN清单后，其所有美国资产都会立即被冻结，且美国公民与企业均禁止与其进行任何形式的交易往来。通过资产冻结和禁止交易的管制形式，SDN清单直接切断了被制裁实体与美国市场的金融与贸易联系。

其次，SDN制裁的严厉性很大程度体现在间接管制层面，主要运用穿透制裁与次级制裁手段，在全球范围内冲击着被制裁实体的供应链体系。

其一是穿透制裁。2014年，OFAC颁布《关于资产和资产利益被冻结人员持有实体的修订指南》，明确强调SDN清单针对被制裁实体实行50%规则的穿透制裁，规定一个或多个SDN制裁实体直接或间接合计拥有50%或以上股份的企业也将受到同等制裁待遇。根据FAQ第401条解释，本文对穿透制裁规则的情况进行了详细梳理（图12）。

图12 SDN穿透制裁规则

从SDN实体向下穿透一家企业的情况来看，如图12（a）所示，当SDN制裁实体X拥有企业A 50%的股份时，企业A受到穿透制裁；如果企业A又拥有企业B 50%的股份，那么实体X间接拥有企业B50%的股份，最终企业B受到间接的穿透制裁。

从SDN实体向下穿透多家企业的情况来看，如图12（b）所示，当SDN制裁实体X同时拥有企业A 50%的股份和企业B 50%的股份时，企业A、B被穿透制裁；同时，若企业A、B各自拥有企业C 25%的股份，实体X将通过企业A、B的穿透渠道对企业C拥有合计50%的股份，最终企业C受到间接的穿透制裁。

若被SDN实体穿透的多家企业间存在股权关联，如图12（c）所示，SDN制裁实体X直接拥有企业A 50%的股份和企业B 10%的股份，企业A被穿透制裁；同时，企业A还拥有企业B 40%的股份。因此，实体X直接拥有企业B10%的股份并通过企业A间接拥有40%的股份，合计持股50%，满足穿透制裁规则，最终企业B仍将受到间接的穿透制裁。总之，SDN旨在通过上述股权穿透规则来扩大SDN清单的制裁范围，防止被制裁实体利用关联企业规避制裁。

其二是“次级制裁”。任何非美国的第三方实体若继续与SDN实体进行业务往来，也可能面临制裁风险。在OFAC披露的SDN清单列表条目中，对部分实体标记次级制裁标签，目前以标记伊朗与俄罗斯实体为主。2023年12月，拜登政府发布第14114号总统行政命令，专门就次级制裁对14024号行政命令做出额外的条例修订。第11条（a）、（b）款中额外强调，若非美国金融机构为在俄罗斯技术、国防和相关材料、建筑、航空航天或制造行业经营的SDN实体从事的任何重大交易提供支持与服务，或促成任何涉及俄罗斯军事工业基地的重大交易，均可能受到禁止开设账户并冻结资产的次级制裁。基于此，OFAC在FAQ第1152条中补充声明，修订后的第11条适用于任何货币体系的结算，如果非美国金融机构与SDN实体开展非美元货币计价的交易，仍有可能会受到制裁。

六、以涉军清单为核心的军工遏制

（一）基本情况

涉军清单是美国专门针对中国涉军企业实施制裁的清单集合，包括国防部管理的CCMC清单与CMC清单，以及财政部OFAC管理的CMIC清单。与实体清单和SDN清单相比，涉军清单在制裁逻辑上具有独特性，主要表现为非连续的制裁时点以及大量交叉制裁的特征。

首先，涉军清单的制裁活动主要集中在若干关键时点，制裁目标在时间序列上高度集中。如图13所示，2020年6月，CCMC清单首次发起对华制裁，针对与中国军方相关的企业进行出口管制和融资限制。在经历3次更新后，CCMC清单累计制裁了44家中国实体。直到2021年6月3日，国防部宣布将所有实体移出CCMC清单，该清单随即停用。同日，国防部与财政部同步启动CMC清单与CMIC清单，进一步扩大制裁范围。截至2024年12月，CMC清单和CMIC清单分别制裁了76家和67家中国实体。这种非连续性的制裁方式不仅反映了美国涉军制裁的阶段调整，也突显出制裁工具的灵活弹性。

图13 涉军清单的被制裁实体数量

其次，美国在涉军框架下调整制裁思路，使得制裁对象高度集中，呈现出明显的交叉制裁属性。如图14所示，通过对企业名称去重处理后，本文发现涉军清单共计制裁110家中国实体。其中当CCMC清单停用后，被转入CMC与CMIC清单继续接受制裁的企业数量高达34家，占比近三分之一；而在早期未被CCMC清单覆盖，却在后续被CMC和CMIC清单联合制裁的企业数量，同样达到25家之多。从整体策略来看，交叉制裁不仅是对中国涉军企业实施多层次打击的重要表现，也是美国多部门协同制裁和清单间的互补尝试。其核心目标在于通过不断细化和更新的制裁手段，构建更加系统化的军工遏制框架，从而加强对中国军民两用技术及军工企业的全面封锁。

图14 涉军清单的交叉制裁

最后，从所有制结构和行业分布来看，涉军清单内的被制裁企业高度集中于国有企业，并主要涉及运输与通信领域。在汇总的101家内地实体中，国有企业占比高达67%，行业分布集中于铁路、船舶、航空航天与其他运输设备制造业，以及电信、广播和卫星传输服务业。这种行业与所有制的集中分布，反映出美国将战略性运输通信企业视为中国军民融合战略的重要载体，并通过精准打击这些关键企业遏制中国的军事和技术发展。

由此可知，涉军清单的针对性制裁不仅是对中国军事能力的直接打击，也表明美国对中国企业军民两用技术扩张的高度警惕。这种制裁逻辑展现出美国利用经济手段遏制中国战略产业发展的核心意图，进一步体现出其试图通过技术封锁与产业遏制维护全球霸权地位的长期战略。

（二）制裁路径

综观涉军清单的制裁路径，美国对华涉军企业制裁经历了从单一的CCMC金融制裁到CMC清单和NS-CMIC清单联合制裁的迭代升级，逐步构建起覆盖投资限制与进口管制的双重封锁体系，展现了从单一目标到多方位联合遏制的转变。究其原因，美国有关部门旨在全面限制中国军工企业获取国际融资的能力，并且警惕中国生产的军民两用产品对美国进行“渗透”。

最初，国防部CCMC清单根据1999财年《国防授权法案》设立，其初衷在于通过切断与美国资本市场的联系，阻止与中国军方相关企业的融资渠道。部分实体被列入CCMC清单的原因大致分为两类，其一，对于上市企业而言，当年报中披露5G和人工智能等领域的重大投资信息时，大概率被美方视为对中国现代军事行动的支持；其二，对于企业或高管人员而言，当取得中国政府授予的荣誉称号时，很可能被美方视同具备军工背景而遭受制裁。

2021年，国防部CCMC清单正式停用，却并未中断美国对华涉军企业的制裁进程。启动的两项跨部门涉军清单开展更为严厉的联合制裁，进一步体现出美国对华制裁的强化逻辑。6月，财政部OFAC基于第14032号总统行政命令发布CMIC清单，并将其列入非SDN综合制裁体系进行管理，从金融制裁维度，明确禁止美国投资者购买或持有清单中企业实体的证券，切断其从美国资本市场获取资金的能力。

同时，国防部依据2021财年《国防授权法案》第1260H条款出台CMC清单。在条款中明确表示，自2026年6月30日起，将从进口管制角度明确禁止美国国防部与列入清单的企业及其子公司签订、续签或延长合同。这一措施的核心目标旨在限制中国军工企业的美国市场准入，防范中国军民两用技术跨国“反向渗透”至美国供应链，进一步筑起对中国高技术产业的准入壁垒。

七、结语

美国制裁升级对中国经济发展与全球供应链格局所造成的影响，已经成为当前学术研究与政策关注的核心议题。基于1997—2024年间美国政府多部门公开披露的制裁清单数据及其法律文本信息，本文全面梳理美国制裁清单的整体框架，进而深入分析以实体清单、SDN清单和涉军清单为主的核心清单的法理依据及运行机制。

研究发现，当美国发动对华贸易战后，制裁清单在覆盖范围、制裁类型与管控力度上均呈现显著扩张趋势，尤其对中国的高科技战略性企业更具针对性。从清单的异质性表现来看，在出口管制方面，实体清单通过最低限度规则和外国直接产品规则构建严密的物项管控体系，持续收紧对华出口限制；在贸易与金融领域，SDN清单实施全面封锁，通过穿透制裁和次级制裁机制，不仅直接针对中国实体及其关联企业，还通过制裁的溢出效应威慑其供应链网络中的上下游企业；在金融与进口管制方面，一系列的涉军清单经历变更，旨在遏制中国军民两用技术的扩散以及军工企业实体的发展。从共性特征上看，制裁清单均集中反映美国对华经济遏制的总体逻辑，即通过贸易与金融手段遏制中国实体经济的发展，并且阻断中国企业的供应链网络，从而维持由美国主导的全球经济霸权地位。

本文的研究发现具有重要的政策意义。首先，本文揭示了美国制裁清单对中国采取的全方位经济遏制策略，为制定应对美国技术封锁的长效政策提供了理论依据。其次，本文对制裁清单的运行机制进行深入剖析，为企业警惕制裁风险，政府维护供应链安全提供了战略参考。再次，通过对制裁清单实质性依据的深入剖析，本文着重强调了在制裁升级背景下掌握技术自主性的重要性。最后，本文的研究也为全球经济治理提供了新的思考方向。美国制裁清单不仅动摇着全球经济的稳定性，还试图通过设立长臂管辖规则干预他国域外事务，进而挑战国际法的既有秩序和规则体系。为此，中国需要通过加快自主技术创新的步伐，强化国际合作以寻找供应链优化路径，从而有效应对未来美国对华制裁升级引致的风险与挑战。

〔本文为国家自然科学基金杰出青年科学基金项目“全球视野下的产业政策：理论与实证”（72425010）、国家自然科学基金重大项目“面向国家战略的供应链安全策略”（72293565）的阶段性成果〕

文章来源：学术月刊