2026年是“十五五”规划开局之年，如何通过制度型开放构建更高水平开放型经济新体制，是攸关我国中长期高质量发展的核心命题。近日，《探索与争鸣》杂志发布了2026年第3期新刊，重磅推出了“制度型开放：‘十五五’高质量发展”圆桌会议专题。著名经济学家、复旦大学文科资深教授、经济学院院长、中国经济研究中心主任张军教授受邀撰文参与讨论。我们特此转发张军教授《经济转型与制度型开放——以上海为例》全文，以飨读者。
经济转型与制度型开放
——以上海为例
张军，复旦大学文科资深教授、经济学院院长
重新认识经济转型、改革与制度型开放
经济学通常用“转型”来描述一个拥有成功经济增长模式的经济体,如何去应对这种增长模式最终面临的效力衰减问题。这其实不容易做到。如果我们看战后东亚早期工业化的经济体,特别是日本和韩国,在经历高增长阶段并进入经济更成熟的发展阶段后,其后续的转型并未取得成功。原因何在?
首先,发展阶段的转变虽然是必然趋势,但难以被直接观察到。政府在维持先前高增长模式的过程中往往形成了惯性思维,对经济发展阶段转变后的很多经济政策并没有做好调整的准备,甚至缺乏基本的预判。其次,当经济的潜在增速放缓之后,政府往往误以为是宏观层面的问题,从而会在宏观政策上选择刺激总需求来维持高增长,但这种做法难以持续,反而经常催生资产泡沫,积累巨额债务,进而拖累经济后续的健康发展,甚至使经济陷入紧缩的状态。再次,当经济经历了数十年高增长并迈入高收入阶段之后,会形成庞大的既得利益群体,阻碍政策的及时调整和改革的推进,重大的改革政策往往难以形成共识,进而被延误实施,导致微观经济也逐渐失去活力。
大量数据表明,中国经济正处于从高增长模式向中高速乃至中低速增长模式转型的阶段。这意味着经济的整体产出水平已接近现有制度约束下的最大边界。过去在远离边界时可以相对容易获得经济增长的源泉(如大规模的外资流入、基建和人口迁移),如今已发生重大变化。与此同时,国际关系与地缘政治也发生根本性变革,全球自由贸易的体系正在遭遇来自部分发达国家和地区的挑战,地缘经济的不确定性和战争风险大幅度提升。这要求我国政府在自身体制和战略层面进行重大改革调整,才可能牢牢把握经济发展的主动权,不断将总经济产出量的“边界”向外拓展。
我们可以用图1进行简要说明。凹向原点的曲线代表在给定各类约束条件下某一经济体所能生产出的最大经济总量(图中用可贸易品与不可贸易品两类产品简化表示)。
当某一经济体的状况处于边界内某处时,也即存在大量的资源闲置,使得总经济产出无法达到最大边界。此时只要调整相关政策约束或优化发展战略,该产出总量就可以扩大,向边界方向趋近。
图1 经济产出的最大可能性边界
回顾改革开放40多年来的历程,实际上每次推出的重大体制改革和开放政策,都是一次有助于释放发展潜能的边界外移。但如果我们的经济产出在现有的战略下已经接近边界,那么只有最大可能地将经济产出线向外移动(边界移动),才有可能让经济持续发展。更为重要的是,边界移动驱动的发展是高质量的发展,因为能向外移动边界的只能是生产率更高的技术应用、更高的人力资本水平、更高标准和更高层次的开放政策等。
正是在这样的背景下,习近平总书记强调,“改革开放是决定当代中国命运的关键一招,也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招”。①“当前,在我们已经完成第一个百年目标并向第二个百年目标迈进的新征程上,如何用好改革开放这关键一招,如何推动开放走向一个更高的层次,更好地迈向高质量发展,是亟待破解的重大课题。
2018年,中央经济工作会议首次提出“制度型开放”的重要理念
党的二十大报告进一步强调,“推进高水平对外开放”“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”
②的重大意义并作出重要部署,标志着我国从早期的政策性开放向规则、规制、管理、标准等制度型开放的升级迭代。可以预见,高水平的制度型开放将会成为“十五五”时期推动中国全方位对外开放的主线。
上海在引领制度型开放上的契机
“十四五”时期,上海在建设国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”的进程中,成功地将国家战略转化为城市发展的强劲动力,巩固了其作为国家经济压舱石和动力源的核心地位。当我们站在“十五五”规划的新起点展望未来,上海同时面临一系列由全球竞争格局深刻演变和“开放”内涵迭代升级带来的全新挑战。
“十四五”时期,上海在建设国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”的进程中,成功地将国家战略转化为城市发展的强劲动力,巩固了其作为国家经济压舱石和动力源的核心地位。当我们站在“十五五”规划的新起点展望未来,上海同时面临一系列由全球竞争格局深刻演变和“开放”内涵迭代升级带来的全新挑战。
上海的基础设施“硬件”已达到世界一流水平,但在决定城市核心竞争力的制度“软件”层面,与顶级全球城市相比仍存在一定差距。在2025年3月发布的第37期全球金融中心指数(GFC137)中,上海位列全球第八,与纽约(第一)、伦敦(第二)、香港(第三)和新加坡(第四)等第一梯队城市尚存在一定距离。③其中在“营商环境”“人力资本”“金融业发展水平”等关键“软件”维度,上海的得分持续低于上述竞争对手,具体体现在如下方面。
首先是营商便利度与监管环境。尽管世界银行已停止发布《营商环境报告》,但历史数据和相关研究一致表明,新加坡和我国香港地区凭借简化的流程、极低的行政壁垒和清晰的规则体系,长期位居全球营商环境前列。上海的营商环境虽在持续优化,但受制于相关法律和监管框架约束,对全球企业而言,复杂性和不确定性依然较高。其次是资本与信息自由流动。新加坡和我国香港地区的核心优势在于资本的完全自由兑换和利润的自由汇出,这是全球资本配置的基本前提:上海虽通过合格境外机构投资者(QFII)、“沪港通”等机制不断拓宽开放渠道,但整体依然处于资本账户有管理的框架内,这在全球投资者看来,属于一种根本性的制度差异,具有一定的潜在风险。同样,信息的自由流动程度也是上海与顶级枢纽城市之间的关键差异。再次是法律与规则体系。上述城市普遍实行普通法系或高度国际化的法律体系,这为全球商业活动提供了相对稳定和可预期的法律基础。上海的法治建设成效显著,但未来要建立可信任和可预期的法治与规则环境,以推进制度型开放和创新,依然紧迫。
随着经济全面数字化时代的到来,“开放”的定义也正在经历一场历史性的范式革命。20世纪的开放模式,聚焦于商品与资本的跨境流动。21世纪的开放新模式,则由数据、人才与思想的流动所定义。这一新范式正在被新一代高标准国际经贸协定重塑。
以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)为代表的新—代协定,标志着全球经贸规则的前沿。这些协定的核心不再局限于传统关税壁垒的削减,而是转向数字贸易规则体系的构建。其关键原则包括:倡导数据跨境自由流动,禁止强制性数据本地化(即要求企业必须将数据存储在东道国境内),保护企业源代码不被强制披露,以及通过通用标准确保数字系统的互联互通。
这些原则对传统的数据治理模式构成了直接挑战,其更侧重于通过数据本地化和严格的跨境审批来维护数据主权与安全。 这也提出了一个深刻的命题:如何在一个由新规则主导的全球化时代,通过制度创新持续引领开放。
新型离岸经济:上海引领制度型开放的全新经济形态
为了适应上述新格局,上海必须率先探索并构建一种“新型离岸经济”。这并非传统意义上的离岸金融,而是一种全新的经济形态,其核心支柱包括:其一,离岸数据。在特定区域内,建立一个与国际高标准规则接轨的数据安全港,允许全球数据在此进行汇聚、存储、处理和分析,既服务于中国市场,也服务于国际市场。其二,离岸研发。吸引全球顶尖企业在上海设立前沿研发中心,并保障其研发过程中产生的数据和知识产权能够在可预期的制度框架下实现全球配置和流动。其三,离岸数字服务。打造面向全球市场的数据密集型服务枢纽,如人工智能模型训练、金融科技产品开发、数字内容创作与分发等高附加值领域。
在数字经济时代,被动地等待和适应规则是一种滞后的战略选择。中国申请加入DEPA是积极融入全球数字治理体系的重要一步,如果上海等待国家层面的谈判结果,将可能错失关键的战略机遇期。上海需要扮演更为主动的角色,成为新规则的先行探索者和主动塑造者。通过在特定区域(如临港新片区)率先建立一个在制度上与DEPA、CPTPP等高标准协定原则相兼容的营商环境,亦可以实现多重战略目标。
首先,这有助于快速吸引那些寻求既能对接中国巨大市场,又能在熟悉规则下运营的全球数字领军企业;其次,有助于为本地监管机构积累宝贵的治理经验,培养面向未来的监管能力;最后,有助于产生经过实践检验的、可复制推广的“上海方案”,为国家参与乃至引领全球数字治理规则的制定提供强有力的支撑。这一角色的转变,将使上海从国家战略的被动执行者,升级为服务国家战略的主动开拓者。
在制度型开放的战略指导下, 上海可以考虑系统设计一套具体且相互支撑的行动方案,通过三大支柱性政策创新,系统性地培育上海自发型开放生态。
支柱一是试点高标准跨境数据流动制度,构筑“全球数据枢纽港”。
建议将临港新片区打造为国家级的“全球数据枢纽港”试验区,其核心目标是建立一个与DEPA、CPTPP等国际最高标准对标,兼具可信性、安全性与高效性的跨境数据流动通道。实现机制可以考虑创设跨境数据流动的监管沙盒。这一机制将在一个风险可控的环境内,允许纳入“白名单”的特定行业企业(如生物医药、集成电路设计、智能网联汽车、金融科技等),
在监管部门的密切监督下,测试创新的数据跨境解决方案。
这一构想将超越国内现有的试点实践。例如,粤港澳大湾区的“标准合同”主要解决特定区域内个人信息的合规流动问题,
海南自贸港的规划侧重于建立数据流动的负面清单管理模式。而上海监管沙盒的独特性和前瞻性在于,
它不仅是执行现有规则的通道,更是测试和生成新规则、新技术和新治理模式的“试验场”。例如,企业可以在沙盒内测试和验证隐私增强技术(PETs)在真实业务场景下的有效性,
探索数据“可用不可见”的实现路径。
沙盒的运行将采用政府、企业和科研机构三方协作模式。通过限时(如12~18个月)测试,共同开发针对特定应用场景(如全球多中心临床试验数据汇集、跨国芯片协同设计数据交互)的风险评估模型、合规审计框架和技术标准。沙盒成效的检验,将以能否产生一批可信、可复制、可推广的跨境数据安全流动“避风港”协议为标志,为国家层面更大范围的制度开放提供实践依据。
支柱二是创设“全球人才通行证”,打造世界级创新者集聚地。建议借鉴国际成功经验,创设全新的“上海全球人才通行证”,专门面向全球顶尖科技创业家、技术专家和资深投资人。此通行证与现行各类工作许可有本质区别。其设计的核心理念可借鉴新加坡科技准证(Tech.Pass)和阿联酋黄金签证(Golden
Visa),最关键的创新在于:签证与个人绑定,而非与用人单位绑定。
通行证的核心特征是高度灵活性,持证人无需申请额外许可,即可在上海同时开展多重身份的经济活动,如创办和运营一家或多家公司,在不同企业任职、担任董事或顾问、从事投资、在高校讲学等。申请资格不与具体工作岗位挂钩,而是基于申请人过往可验证的卓越成就,例如,曾创办过达到一定估值或融资规模的科技企业、曾在全球知名科技公司担任过核心领导职务、曾在关键技术领域作出过重大贡献并拥有公认影响力。
通行证还可为持证人提供长期稳定的居留许可(如首次5年,可续签)保障,并为其配偶、子女及父母等家庭成员提供便利的随行签证支持。此举的战略意图不仅是为了填补特定岗位空缺而引进人才,更在于吸引能够助力打造产业生态的创始人级别的人才。推出此通行证本身即是一个强烈的信号,表明上海对全球顶尖人才的信任,愿意赋予他们最大程度的自由,让他们在这片土壤上自主创造价值。
支柱三是推动“监管试验田”制度化,培育系统性创新能力。建议突破项目式、零散化试点模式,在上海建立一个永久性、制度化的监管沙盒框架,系统性地覆盖金融科技、绿色金融、数字贸易、生命科学等关键领域。在此方面可以充分借鉴目前全球最为成功的英国金融行为监管局(FCA)的监管沙盒模式。FCA的实践经验表明,监管沙盒能够显著提升入盒企业的融资能力、市场存活率和创新产出水平。
作为创新的“减压阀”和“导航仪”,监管沙盒的核心功能是为那些处于现有法规“灰色地带”的颠覆性创新,提供一个安全、可控的测试空间。它使政府监管机构能够在真实场景中近距离观察、理解和评估新技术和新商业模式的风险与机遇,从而为制定更科学、更精准、更具前瞻性的“循证监管”政策提供依据。
对于创新者和投资者而言,沙盒机制极大地降低了政策不确定性,这向他们发出一个明确的信号:上海是一个鼓励前沿探索、愿意与创新者同行的城市,监管的目的是支持而非阻碍。
上述三大支柱创新有助于培育自主创新的制度土壤。一个常态化、制度化的沙盒框架,将政府与市场之间一次性的“闯关”博弈,转变为常态化的、建设性的“伙伴”关系。它为创新提供了一条清晰、可预期的路径,从而激励全球的创新者将他们最大胆、最前沿的想法带到上海来测试和孵化。这正是培育自主创新所需要的制度土壤。例如,可以利用沙盒测试支持“双碳”目标的新型绿色金融产品,或服务于“新型离岸经济”的数字贸易平台和数据资产交易模式。
总而言之,上海若要在“十五五”时期乃至更长远的未来,继续担当起中国制度型开放的排头兵和引领者,就必须开启一场以制度创新和治理模式转型为核心的改革试验,尤其需要设计并推动上述三大支柱性的政策创新——构筑“全球数据枢纽港”、创设“全球人才通行证”、推动“监管试验田”制度化。
这三大创新试验并非孤立的政策工具,而是一套环环相扣、互为支撑的系统性战略,其最终目标是从根本上重塑上海的政府与市场关系。就此而言,未来政府的新核心职能应聚焦于三个方面:一是做规则的先行者。不再仅仅是执行上级规则,而是主动对标国际最高标准,为数字经济和知识经济等新领域设计、试验并输出“上海规则”。二是做创新的赋能者。为颠覆性创新提供安全、可预期的试验空间,通过制度化的“容错”和“试错”机制,为改革本身“减压释负”。三是做人才的磁力场。从“管理”人才更多地转向“赋能”人才,充分信任全球顶尖智慧,赋予其充分的自主权,让他们在这片沃土上开花结果。
这也是上海突破当前发展瓶颈、弥合与顶级全球城市的“软件”差距,最终确保其作为中国与世界的超级联系人的地位得到充分巩固的选择,也是上海在“十五五”时期及未来,为服务国家高质量发展和现代化建设全局所能作出的最根本、最卓越的贡献。
①《习近平著作选读》第一卷，北京：人民出版社，2023年，第65页。
② 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》北京：人民出版社，2022年，第32页。
③《最新全球金融中心指数发布 香港上海深圳进入全球前十》，南方网，https://news.southcn.com/node_179d29f1ce/d25c16b4d1.shtml，2025年3月20日。
来源 | 探索与争鸣杂志
