寇宗来，经济学博士，图卢兹—大产业经济所访问学者（博士后）。现任复旦大学中国社会主义市场经济研究中心教授，复旦大学产业发展研究中心主任，复旦大学经济学院学科与人才办公室主任。
观点：改革开放以来，中国经济高速增长的同时，从中央到地方，各级政府都广泛地使用了产业政策。产业政策的支持者认为，这期间产业政策功不可没，但反对者则认为，没有产业政策，中国经济会发展的更好。由于缺乏“反事实”（counterfactual），我们无法断然确定孰是孰非。本文认为，评价产业政策必须分层次，有区别。虽然国家层面的产业政策基本上都是失败的，但在地区层面的各种政策试错和创新，却可能是过去中国经济高速增长的重要动力。考虑到“大国效应”和日益复杂的经济与技术，未来中国需要尽可能减少产业政策，并致力于提供公平公正的市场竞争环境。
要考察产业政策的作用，就必须对产业政策先有一个定义。根据相关文献的传统，产业政策有狭义和广义之分。狭义产业政策的核心是“选择性”或者“选太子”（Pick winner），政府对某些特定的产业乃至企业提供优惠的支持政策。而在广义上，所有影响市场竞争环境的政策都可以称之为产业政策。很多学者认为，为了区别于公共政策，产业政策必须是“狭义的”，必须具有“选择性”。
依照我对文献的了解和对现实的观察，产业政策对于中国的重要性主要体现在两个方面，一是解决协调失败的问题，二是解决信息外部性的问题。
什么是协调失败呢？就是有些事情大家一起做才能做好，而某些人做某些人不做就做不好。比如有些产业是有上下游的，上游和下游是互补的，光有上游或者光有下游都是不行的。所以，要发展这个产业，就必须上游下游一起发展才行。也去就是需要文献里面所述的“大推动”(big-push)。具体到中国各地方政府，产业政策最重要的工作就是招商引资，而在招商引资过程中，极其重要的一点就是地方政府向招商对象提供各种“配套措施”或者“配套设施”。这些“配套”牵涉面很广，单纯依靠市场在短期内是很难协调完成的。
第二个是信息外部性。大家都知道“失败是成功之母”，但每个人都希望成为成功者，而不愿意成为那个失败者。一个社会是否具有活力，就是要看是否有人愿意“第一个吃螃蟹”。第一个吃螃蟹可能被毒死，但只要发现没事儿，就可以让其他人也安心地吃螃蟹了。用比较学术的话来说，就是“第一个吃螃蟹”的人给其他人带来了信息外部性。同样的道理的可以用到产业政策上面。根据比较优势理论，改革开放初期，中国具有大量的剩余劳动力，所以应该生产劳动密集型产品。作为大方向这没错，但落实到企业家层面，最直接的问题就是到底要进入那个产业，具体生产哪种产品。在进入某个产业或者生产某个产品之前，企业家对它们的了解是不充分的，所以，企业家必须冒风险进行选择，这将是一个不断试错的过程。“不断试错”就是说，你失败了，别人都可能说你傻，而你成功了，别人就会一哄而上来模仿你，激烈的竞争将让你得不偿失。不解决这种信息外部性问题，企业家不断试错的积极性就会下降。产业政策的一个理由就是要给这些勇敢的“先行者”予以一定程度的保护，让他们至少在一段时间内对模仿者享有一定的竞争优势。这个道理与专利保护是完全类似的。
基于以上两点理由，我将提供一个同时涵盖产业政策和区域政策的分析框架，并以此来审视各种优惠政策对中国经济的影响。优惠措施各种各样，既有针对特定地方的“区域政策”，也有针对特定产业的“产业政策”。中国作为一个大国，有很多地方政府，同时也有很多产业门类，故在央地分权的政治体系下，就会有两种不同类型的政策组合，第一个区域政策套产业政策，即国家选定某个地方作为经济特区，给予各种优惠政策，然后每个地方则可以根据自己的实际制定相应的产业政策，第二个是产业政策套区域政策，即国家选定某个产业为“战略性新兴产业”，给予各种优惠政策，然后每个地方也可以在其辖区内设立产业园区等具有特殊优惠的政策的区域。
这两类政策在中国过去都有。区域政策套产业政策，其典型就是深圳等经济特区，以及后面的上海浦东等。产业政策套区域政策，其典型就是光伏、新能源等。日常的观察不难发现，前者往往是成功的典型，而后者却几乎无一例外地提供了失败的案例。这背后是有道理可讲的。
地区套产业，尽管它扭曲了资源在各个地方之间的分配，但它并不扭曲各种要素在同一个地区内部的配置，因而一旦特区内部某种产业发展成了具有竞争力的优势产业，它就比较容易移植到其他地方。这样来看，地区之间的“虹吸效应”实际上就是对先动者“信息外部性”的一种补偿。
产业套地区，它是扭曲了要素在各个产业之间的实际回报，是将资源引导到政府指定的某个特定产业。比如，国家要发展新能源，就针对新能源产业制定了许多优惠补贴政策，这就使人们感受到的私人成本低于社会成本，因而相对于没有优惠政策的基准情况，市场就会更多地生产和消费新能源产品。很显然，如果方向选对了，国家及早投将大量资源就会带来巨大的先行优势。但问题是，在技术复杂性日益提高的今天，要靠产业规划部门来看准未来的产业和技术方向，即便不是不可能，那也是极其困难的。
由此就产生了我们观察到的一系列现象。第一，产业政策将大量资源引入某个行业，但事后发现，该行业并没有想象中的广阔市场前景，由此就导致了大量的资源浪费。第二，在这种产业套区域政策下，产业政策是国家层面的，统领各个地区，必然导致各个地区之间的产业同构或重复建设，这又会进一步限制地区之间的分工与合作。实际上，地方保护主义往往就是保护地方的落后产能。第三，中国是一个大国，一旦将很大比例的资源投入到某个特定行业，由此所导致的产能就不但国内消化不掉，整个世界可能都消化不掉。最后，产业层面的补贴难以退出，一旦退出，就必然会出现行业性的亏损。
做个简单的总结，尽管这两种政策本身没有必然的优劣之分，但各种因素的变化为改变它们的相对优劣：第一，未来的经济和技术趋势越复杂，特区政策相对于产业政策的优势越大。第二，投资的地区属性（Region-specific）越弱，产业属性（Industrial-spefiic）越强，特区政策相对于产业政策的优势越大。 第三，国家越大，特区政策相对于产业政策的优势越大。
按照我们的理论分析和经验观察，完全否定产业政策的作用可能是不公允的，但至少在国家层面，产业政策的作用可能是弊大于利的。过去经济发展的巨大的成就，主要是跟地区层面的尝试有很大的关系，对此张五常在《中国的经济制度》中已经做了很好的论证。地区层面的尝试，由地方官员所推动的产业政策就是非常重要的表现形式；各地区之间相互学习成功经验，也是中国经济快速增长的重要原因。
在中国各地区层面，制定和实施产业政策有一个核心的要素，即作为企业家的官员。对于发展经济，地方官员有政治和经济的双重激励。其中政治激励就是，经济发展越好的地方，官员晋升的可能性越大。经济激励就是，经济规模或效益越高，官员由此分的经济利益也越大。由此，在招商引资过程中，官员和商人就变成了利益共同体，不但要考虑引入某个项目，还要通过各种配套政策来解决市场本身难以克服的协调难题。进一步，在改革开放初期，中国经济发展水平比较低，整个社会的基本矛盾是“人民群众日益增长的物质和无话需求与落后的社会生产力”之间的矛盾。在这种短缺经济下，东西只要生产出来，就可以卖掉。所以，这时候量就是质，GDP基本上就是社会福利的“充分统计量”，因而让官员进行GDP锦标赛就会产生很好的效果。
现在的问题是什么？人们的需求层次越来越高，越来越分散化，多元化。这时候仍然依靠GDP锦标赛去激励官员，其负面效应会越来越大。首先是信息问题。官员已经很难了解市场的真正需求在哪里，所以，这时候还依靠官员的招商引资来推动产业发展就只能是瞎指挥了。所以，即便过去产业政策推动了经济发展，其合理性也在逐渐降低；在信息高度分散的市场经济中，公共公正的竞争环境是优胜劣汰的关键。
最近我们做了一个计量研究，考察了发改委产业指导目录（2000、2005、2011、2013）对产能利用率的影响。产能利用率是根据标准的方法计算出来的，而产业指导目录分为鼓励性政策、限制性政策和禁止性政策三类。有趣的是，我们发现产业政策对产能利用率的影响具有非对称性。具体地，鼓励性政策会降低产能利用，而限制性和禁止性则没有什么显著的作用。其原因是，在鼓励政策下，企业会为了享受补贴或者优惠的银行贷款而进入某个行业，结果导致每个企业都“吃不饱”，进而降低产能利用率。实际上，这时候产业政策不是减轻了，而是恶化了由于信息不对称而造成的协调失败问题。另一方面，一旦国家要限制或者禁止某些产品，与之相关的固定资产投资已经变成了沉淀成本，而且更有可能与地方政府的利益密切相关，所以，自上而下的“限制性”或者“禁止性”就无法得到地方政府或者官员的有力配合。
我们发现的另外一个有趣的结果就是，尽管国有资本比重越高的产业，其产能利用率越低，但相对于民营企业，鼓励政策会提高国有企业的产能利用率。这就意味着，产业政策实际上并不真正是pick winner的。它并没有将金融、土地、人力等稀缺资源配置到效率更高的民营部门，而是配置在了效率更低的国有部门。这种实施层面的问题，也进一步降低了产业政策的吸引力。
文章来源：复旦大学产业发展研究中心
