关键词·就业

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对完善就业优先政策作出一系列重要部署。其中在“健全高质量充分就业促进机制”的部分中提出“进一步完善就业优先政策”，在就业总量压力和结构性矛盾并存的背景下如何落实这一要求？进一步深化就业体制机制改革，切实解决就业发展中的重点、难点和堵点是必然选择。

进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视我国的就业问题，并把就业放在民生问题的核心位置。党的二十大报告把实施就业优先战略摆在增进民生福祉和提高人民生活品质的重要位置。在党中央的坚强领导和科学施策下，新时代以来城镇总体失业率维持在较低水平，城乡居民收入稳步上升，失业保险与养老保障覆盖率以及劳动合同签署率持续上升，为推进共同富裕战略打下了良好的基础。党的二十届三中全会进一步提出要完善就业优先政策，这体现了以习近平同志为核心的党中央对我国就业市场面临的深层次矛盾和就业优先政策存在一定的不完善性有着深刻的认识。总体来看，当前我国就业市场面临着四大突出矛盾：总量矛盾、结构矛盾、技术矛盾和重点群体矛盾。为了更好地促进高质量就业以及推进我国共同富裕事业，建议从宏观政策向劳动税倾斜、细化不同行业的最低工作标准、变失业保险为主动培训技能、鼓励中小民营企业发展等方面进一步完善我国的就业优先政策。

当前我国就业市场的四大突出矛盾

近年来我国就业总量一直维持在7.5亿左右，但城镇每年净增就业量放缓，农村就业量有下降趋势，就业市场存在总量矛盾突出。近年来，党中央一直将稳就业作为工作的重点，每年新增1200万个就业岗位的预定目标都能超额完成。需要注意的是，近年来应届大学毕业生人数和海外留学归国学生总量在上升。这意味着新增就业岗位与我国就业市场的总量存在矛盾。

部分行业供不应求，部分行业供过于求，供求不匹配的结构性矛盾突出。由于产业结构和需求结构的变动，我国建筑业、传统商业等领域的劳动力供过于求，一些新兴行业则面临劳动力供不应求。首先，2025年我国60岁及以上人口将突破3亿并持续快速上升，对养老护理员的需求达到600万人，但目前相关从业人员仅有50万。其次，一些新兴行业面临的人才短缺尤其突出，德勤中国公司发布的《产业数字人才研究与发展报告（2023）》预测，我国数字人才总体缺口2500万~3000万人；教育部等部门发布的《制造业人才发展规划指南》预测，2025年我国新能源汽车人才缺口达103万人，其中新能源汽车售后服务人才缺口超过80万人。

人工智能和自动化技术的应用导致大量简单劳动或重复劳动岗位被替代，劳动力市场的技术矛盾尤其突出。麦肯锡全球研究院发布报告预测，2030年全球大概有3.75亿人因为人工智能和自动化技术的应用而失业。2023年世界经济论坛发布报告预测，未来五年内我国装配和机器操作员、建筑工人、客服代表、厨师和服务员这四类职位的需求都将减少。最近，武汉市试点无人驾驶出租车引起了社会的高度关注和担忧。而这一技术矛盾对我国的挑战还在于，被替代的简单劳动或者重复劳动岗位是吸纳16—24岁青年群体和农民工的蓄水池，他们是我国的就业困难群体。

农民工和16—24岁青年群体的就业矛盾依旧突出。近年来不含在校生16—24岁青年失业率维持较高水平，这些年轻群体多是初次进入劳动力市场，就业预期与现实的差距很容易导致他们频繁离职，或因为没有工作经验而容易被单位解聘，这导致该群体的失业率居高不下。其次，2023年外出谋生的农民工数量还在攀升。在面临外部需求不确定性上升和内部预期不振的双重挑战下，为这两类就业困难群体创造就业岗位是一项艰巨的任务。

多领域优化就业优先政策

宏观财政和货币政策对降低企业社保负担的支持力度较小，无法通过直接降低用工成本激励企业增加就业岗位。我国的财政和货币政策侧重于给企业减税，提供财政补贴以及信贷支持，但这些政策这对于吸纳就业能力更强的中小民营企业以及服务业企业的激励效果不显著，因为它们的纳税和固定资产投资本来就不多，面临的主要是用工成本问题。除了工资，企业给员工缴纳的社保也是影响用工成本的重要因素。研究发现，社保缴费率下降1个百分点可以推动服务业就业占比上升0.135个百分点。在就业优先战略导向下，宏观财政政策应该向社保倾斜，通过直接降低用工成本激励企业创造更多就业岗位。

最低工资标准在省市范围内一刀切，不能灵活适应不同行业间劳动力供求的巨大差异，难以在就业优先战略中发挥积极的作用。最低工资标准能够为劳动力成本提供一个“锚”，指引市场工资水平的走向，是保障民生的重要屏障。但最低工资标准只在不同省市间存在差异，或省市内有几个档次的标准，但是在同一个地区内的不同行业之间无差异。虽然《最低工资规定》第六条规定，确定最低工资标准时应该考虑就业状况，应适当考虑工作稳定性、劳动条件和劳动强度、福利等因素，但现实中几乎没有针对不同行业的不同最低工资标准。不同行业的劳动强度不同，加班程度不同，务工灵活程度不同，无行业差异的最低工资标准难以调节不同行业间不同的劳动力供求，无法发挥有效指引的作用，也大大降低了该政策科学性和有效性。

当前的失业保险制度存在“重视保失业，轻视扶就业”的倾向，在应对失业时不够积极主动。2023年我国失业保险基金年末结余3213亿元，失业保险金月人均水平1814元。中国历来有“授人以鱼不如授人以渔”的先进理念，技能培训是彻底解决失业的途径，但目前只有极少量失业保险基金用于技能培训。即使少量基金用于技能培训补贴，也是被动的和事后的补贴，即对于已经获得技能证书者给予补贴，而没有“主动出击”利用更多沉睡的资金对还未失业的低技能劳动者进行技能培训。如果能够增加失业保险金结余用于技能培训的力度，同时适当缩短失业保险金的领取时间长度，则能化被动为主动，使失业保险金在高质量就业中发挥更积极的作用。

为了解决高校毕业生就业难题，国务院办公厅围绕拓宽渠道促进高校毕业生就业创业出台了4条举措，其中3条是鼓励国企和基层部门增加招聘，这容易导致基层部门机构膨胀和增加财政负担，进而诱发乱罚款和乱收费等基层治理问题。这3条举措面临的潜在问题是：增加雇佣会增加基层部门财政负担，在已经面临巨大财政压力的情况下，可能会诱发拥有行政权力的部门和单位滥用权力，通过乱收费、乱罚款等形式创收，导致基层治理混乱，不利于实现治理能力现代化的总目标。侧重点还是应放在鼓励企业增加聘用上，而不能过于依赖行政事业单位。

财政政策与社会保障的协同改革

调整宏观政策的重心，加大财政政策的力度，特别是加大财政对社会保障的补贴力度，通过降低用工成本来激励企业增加就业岗位。首先，在服务业产值和就业占比已经处于主导地位的情况下，宏观政策要更加倚重财政政策而不是货币政策，因此要加大中央财政赤字力度，以应对当前的经济压力；其次，拓宽财政政策空间后，财政政策对企业降低社保支出的支持力度要加大，比如向新增雇佣劳动力的单位提供养老保障、医疗和失业保险补贴，以此降低用工成本，从根本上激励企业增加就业岗位。

建议人力资源与社会保障部出台文件，引导各地政府结合本地不同行业的就业状况，制定有行业差异的最低工资标准。对于供应极度短缺的老年护理等行业，各地应更多考虑其工作的辛苦和劳累程度，对其制定更高水平的最低工资标准，引导更多劳动力进入这个行业弥补巨大的用工缺口并创造新的就业岗位；而对于新能源汽车和数字技术等新兴行业的人才短缺，则通过鼓励用人单位与技校或高校对接合作培养所缺人才。此外，教育主管部门对于未来可能面临供给短缺的专业设置要有前瞻性安排。

建议人力资源与社会保障部调整失业保险金的发放时限，加大对技能培训的投入力度，化“被动保失业”为“主动扶就业”。目前我国失业保险金结存余额高达3000多亿元，失业者的月人均保险金达1800元，最长可以领24个月。如果将领取失业保险金按现行标准支付1年，然后将节省出来的2万元用于技能培训，将失业保险的发力点转向到技能培训，化被动为主动，能够起到“授人以渔”的积极效果，同时还可以通过完善的机制设计规避失业保险金被套用或漏出，使失业保险制度在高质量就业中发挥更加积极的作用。

建议有关部门出台举措，鼓励地方政府开放城市公共空间，开设周末跳蚤市场以创造城镇就业岗位。市政部门采取“不收费”或“少收费”的原则开放公共空间给商户，民政部门可以将部分摊位以免费的形式或优先分给下岗职工或就业困难户，使其兼具提供就业保障的社会功能。统计局可以将这一举措带来的就业机会进行折算后计入城镇新增就业岗位。

建议谨慎稳妥推进延迟退休政策，不同行业的实施进度和力度要充分考虑不同行业的就业情况，防止延迟退休挤占关键岗位和降低社会流动性。结合我国未来就业市场的压力以及社会经济发展的实际情况，建议有关部门进一步加强研究优化延迟退休方案细则，特别是要考虑一些行业存在供过于求、一些行业存在供不应求的现状，要在充分研究和进行前瞻性预判的基础上探索出更加科学合理的延迟退休方案。

文章来源 | 社会科学报社