编者按

从美国的视角看，《美中科技合作协定》已成为战略挑战。无论2024年谁赢得总统大选，华盛顿都将在对华科技合作问题上更加保守。对此，复旦平安宏观经济研究中心兼职研究员石烁博士在FT中文网发表评论“《美中科技合作协定》为何举步维艰”，揭示了美国对华科技合作踟蹰不前的深层原因，并指出美中应当尽快重启谈判，为动荡的全球地缘关系注入科技合作的稳定力量。

作者简介

石  烁 博士，中国经济研究中心、复旦平安宏观经济研究中心兼职研究员。

《美中科技合作协定》的前景正日益扑朔迷离。自1979年1月签订以来，《协定》每隔5年续签一次，已连续执行45年。2023年8月后，在复杂的地缘背景下，美中两国虽然同意《协定》续签，但每次只延期6个月。第二次延期后直到2024年8月底，由于两国没有能够达成共识，《协定》已经失效。至此，美中科技合作的关键制度基础在近半个世纪内首次呈现出巨大的不确定性。

当然，美中双方在官方口径表述上就《协定》的状态仍然保持着某种微妙的“默契”。2024年8月30日，中国外交部发言人表示，关于《协定》，“双方正保持着沟通”。美国国务院表示，美中两国政府仍在就该协议保持沟通，包括“围绕任何此类合作的必要保护措施、加强透明度条款以及科学数据互惠”。

看上去，美中两国似乎都在为科技合作的深层分歧持续“降温”，减少国际舆论的不安。但问题在于，美国近年来在战略、认知、立法、体制等层面的一系列重大变化让《协定》的命运只能更加艰难。

01 以科技合作为名的“接触”

自时任美国总统尼克松在1972年成功访华以来，美国对中国开始奉行“接触”战略。科技合作正是“接触”战略的关键政策工具。美国国会研究部2024年的报告指出，《美中科技合作协定》最初的主要目的是通过科技上联合中国，从而应对冷战的战略压力。

在20世纪80、90年代，美国以极大的战略优势终结了冷战。所以，美国对华科技合作的目标也相应转为促使中国深度融入美国领导的全球秩序，甚至要深刻影响中国的国家发展战略和政策行为。因此，在《协定》每5年续签时，双方合作的范围总会有所扩展。

《协定》推动两国陆续签订了30余个机构级协议和40余个补充协议，涉及领域包括农业、基础科学、生物医学研究、地球、核聚变与安全、交通等等。美国农业部、能源部、卫生与公众服务部的对华科技合作协议最多。奥巴马政府甚至将《协定》的合作范围推向更广阔的战略层面，纳入了健康、能源和气候领域。由此，《协定》对双边科技战略的影响力在2018年最后一次5年续签时达到顶峰。

在巅峰期，《协定》成为美国60多个对外科技合作协议中最为重要的制度建构之一。《协定》的目标是“在平等、互惠、互利的基础上”，在具有共同兴趣的领域，为美中两国科技合作提供机会与资源。在《协定》支持下，美中两国的合作形式包括促进科学家和学生交流，加强科技信息交流，推动联合项目、联合研究、联合课程，联合主办大型会议和专题研讨活动等等。为加强管理，两国成立了美中科技合作联委会（JCM），纳入了双方科技机构的高级官员。中方由中国科技部作为代表，美方代表机构则是美国国务院科学技术政策办公室。该办公室高度评价科技合作政策并指出，《协定》“加强了与美国利益一致的科学领域的国际合作，推动了数据开放，促进了互惠互利实践，拓展了美国标准和原则的影响力，并保护了美国知识产权。”

02 对华科技合作的认知变化

在对华“接触”战略下，借助政治、军事、经济、贸易、投资等全方面的政策工具，美国希望将中国拉入以美国为核心的全球秩序架构。《美中科技合作协定》正是美国对华接触战略在科技领域上的体现，但美国内部对此也一直存在争议。

美方支持派认为，《协定》不仅为两国科技合作提供了积极且宽松的政策环境，更促进了全球普惠与发展。《协定》为在华工作的美国科学家提供了更多的研究机会和保障，在健康与养老追踪调查方面的成果有目共睹。尤为瞩目的是，《协定》在2009年11月成功促使美中在电动汽车、能耗、可再生能源、煤炭和页岩气等签署了一批新的联合项目，这让美中科技合作一时间更为活跃。其中，美中清洁能源联合研究中心（CERC）的成立，推动美国能源部与中国科技部形成了长达10年的密切合作。该中心吸引了来自美国的大学、国家实验室和产业界的1000多名专家参与，促进了美中双方在清洁能源和电动汽车领域的重大科技进步。

不过，美方反对派则指出，美中之间始终存在“互信赤字”，中国利用《协定》实现了跨越式的科技进步，但美国却没能成功遏制中国在核心技术上的研发能力。美国最近十多年开始深刻反思对华科技合作的“负面效果”，“中国科技威胁论”由此甚嚣尘上。一个主流的批判性叙事是说，美国科研生态呈现分散和开放特点，虽然有利于美国的创新，但阻碍了美国形成一套有效的对华科技竞争和遏制战略。特别是无法有效地监督联合研究，也很难限制中国获得前沿知识和敏感技术，更在技术商业化方面落后于中国。这样的叙事也让“中国科技威胁论”开始侵蚀美国对华科学合作的认知基础。

在“中国科技威胁论”的认知下，美国众议院于2011年通过了“沃尔夫条款”，禁止美国国家航空航天局（NASA）和白宫科学和技术政策办公室（OSTP）使用财政资金进行对华科技交流，也不能使用财政资金对华联合开展任何科学活动。由此，“沃尔夫条款”在航空航天领域开启了遏止对华科技合作的恶劣先例。2017年，美国专利和商标办公室（USPTO）指责400多项与《协定》项目相关的中国专利，声称在没有考虑美国利益的情况下进行了商业化。华盛顿开始认为，正是在《协定》的作用下，中国才能在电动汽车、新能源等领域异军突起，对美国企业构成巨大威胁，已严重损害了美国资本的全球竞争力。

诚然，历经近半个世纪的风雨历程，美中科技合作取得了令人瞩目的成果，切实推动了以新能源领域为代表的前沿技术和产业的重大发展。但是，随着对华科技合作认知的深刻转变，“中国科技威胁论”大行其道。美国日益强调“国家安全”主导下的对华科技遏制，而非互利合作。此时，《美中科技合作协定》无论如何商谈，都很难获得美国的信任。中国也不可能接受一份用来遏制自身发展的新《协定》。美国在对华科技领域的博弈焦点已经从合作性的科技研发转向对抗性的科技竞争。

03 “脱钩”突如其来

随着特朗普于2017年当选美国总统，华盛顿逐渐形成了对华全面“脱钩”的政策风向，这让美中科技合作日渐艰难。但是，特朗普政府更关注对华贸易和安全问题，而对科技领域缺少足够的兴趣。因此，《美中科技合作协定》还是得以在2018年续签。即便如此，在特朗普“脱钩”政策的授意下，美国司法部在2018年还是启动了所谓的“中国行动计划”，蓄意调查甚至起诉所谓“涉华”的本国科学家，单方面制造科学交流障碍。

截至2022年，美国司法部累计发起了58项“涉华”科研人员调查和起诉，但往往适得其反。例如，2019年，美国司法部起诉堪萨斯大学副教授陶丰（Feng "Franklin" Tao），称他“未能披露与中国大学的利益冲突”，并指控他触犯三项电信欺诈罪名和一项虚假陈述罪名。但是，美国司法部的证据满是漏洞。2022年，联邦法院驳回了三项电信欺诈罪名。2024年，联邦上诉法院又撤销了针对陶丰的虚假陈述的定罪判决。至此，美国司法部的指控全部落空，不仅浪费了大量的司法资源，空耗了舆论关注度，更成了一场闹剧。更严重的是，针对美国无辜科学家的严苛调查极大伤害了美国科学界探索未知的勇气和自信开放的风气，这才是制约美国科技能力达到更高境界的陈腐习气。

不过，拜登政府延续了对华“脱钩”的政策立场，并开始在战略和制度层面弱化双边合作，转而加强科技竞争与对抗。2021年，美国国会参议院通过《美国创新与竞争法案》，在人才与技术交流、知识产权交易、出口管制、境外投资方面采取了极为严苛的对华限制措施。尤为值得注意的是，该法案授权美国政府在2026年之前就投入1100亿美元用于对华科技竞争，特别是大力支持美国的国家科学基金、商务部、能源部、航天局等主管部门和科研机构加强人工智能、半导体、量子计算、先进通讯技术、生物技术、先进能源技术的基础研究、成果转化、教学与培训。

2022年，美国众议院通过《芯片和科学法案》，凭借减税、补贴和增加投资等多种手段动员2800亿美元资金，力图推动美国芯片产业在本土产能提升、装备更新、技术研发、人员培训方面全面超越中国。2023年，拜登签署对华投资限制行政令，严格限制美国企业对中国的先进半导体、量子计算和人工智能领域增加新的投资。并且，还要求在中国开展业务的美国实体向美国政府通报对上述高科技领域的投资情况。

至此，美国的对华科技合作战略从“接触”主义逐步转向遏制与对抗。在特朗普政府正式提出对华全面“脱钩”后，对《协定》的批评态度已经成了华盛顿的主旋律。拜登政府将科技领域纳入到“国家安全”政策框架下，提出了对华采取“小院高墙”的科技限制政策。美国目前的主要思路是在先进半导体、量子计算、人工智能等少数核心领域（即“小院”）设置不可逾越的障碍（即“高墙”），从而断绝中国在这些核心领域实现科技赶超的可能性。美国纽约大学知名经济学家鲁比尼最近在评论文章中指出，美国2024年总统大选不会改变“小院高墙”的对华科技遏制战略，下任总统甚至会将对华遏制的核心科技领域进一步扩大。

可见，以往美国借助科学交流来实现对华“存异求同”的互动模式已然尴尬退场。虽然美国的高科技企业急需通过扩大中国市场份额，提高盈利能力，来收回研发成本，但是美国国会和政府仍然罔顾顾实体经济的迫切需求。美国的对外政策开始进入科技发展和经济利益让位于“国家安全”的某种非理性状态。

04 国会出格干预科技外交

科技合作是美国科技外交的重要组成部分。由于外交政策属于美国总统的行政权范畴，所以美国与外国签署的科技合作协议只需要总统签字就能生效，而不需要国会表决通过。因此，1979年1月，时任美国总统卡特与中方共同签署《美中科技合作协定》，就不需要考虑国会的态度。进入21世纪，奥巴马政府进一步扩大对华科技合作的范围，纳入了健康、能源、气候等全球议题，也不需要国会的立法认可。但是，美国最近却开始在对外科技合作上打破“立法-行政”相互独立的态势。

2023年，以共和党众议员加拉格尔为代表的美国众议院涉华问题特设委员会向国务卿布林肯公开致信，要求政府不再续签《美中科技合作协定》。由此拉开了美国国会出格干预政府科技外交政策行政权的序幕。

2024年9月9日至13日，美国国会密集通过28项涉华法案，称为“中国周”立法事件。其中，新通过的《科技协议增补国会通知法案》要求，国务卿在与中国签署、续签或延长任何科学技术协议之前须通知国会。通知必须包括协议全文、该协议对国家安全利益的理由、关于技术转让相关风险的评估等内容。在继续推进之前，须有30天的等待期。该法案适用于新协议，并要求对现有协议进行审查，若在60天内未向国会提供通知，则必须撤销这些协议。换言之，美国国会凭借《通知法案》获得了对科技协议决策上的审查权。如果美国政府没有尽职通知国会，科技协议还会遭到撤销。由此，国会能够干预美国总统在对华科技合作上的自由裁量行政权，将给《美中科技合作协定》谈判造成巨大障碍。

美国国会的“中国周”法案甚至将涉华科技风险进一步泛化，纳入了信息和通讯技术、无人机技术、生物技术。例如，《全球电信安全法案》 要求，国务卿需制定战略以促进在美国以外地区使用安全的电信基础设施，并报告包括中国在内的国家在国际电信联盟中的政策影响策略。该法案将让美国与盟友和伙伴协调并鼓励其在电信网络中拆除并替换中国产设备和服务，转向来自“可信”公司的替代品，减轻中国等国实体对国际标准制定机构及政策的影响。

《反制中国无人机法案》修订了《安全与可信通信网络法》第2(c)条，增加了来自中国无人机制造商的电信或视频监控设备或服务（包括软件）至联邦通信委员会（FCC）的“受管制名单”。该法案将现有的某些联邦资金禁令扩展至电信运营商购买和维护由该无人机制造商生产的设备。

《生物安全法案》禁止美国行政机构与被认定为存在国家安全风险的生物技术公司签订合同。该法案将阻止采购来自这些“受关注公司”的生物技术设备或服务，禁止使用这类设备或服务的其他实体参与签订政府合同。贷款和拨款资金也将被禁止用于从这些“受关注公司”采购生物技术服务。该法案还包括针对被认为必要的国家安全或海外医疗服务合同的具体案例豁免。还要求评估外国对手获取美国公民多组学数据（如基因组、蛋白质组等）的风险，并要求对相关情报活动进行年度报告。

除此之外，美国国会“中国周”法案还将国家安全的触角伸向普通民用路由器、调制解调器、联邦通信委员会（FCC）许可规则等诸多方面。美国国会这些泛化的“涉华科技风险”认知和多维度立法约束将极大限制美国政府在《美中科技合作协定》上的谈判空间，进一步降低达成双边共识的可能性。

05 悬而未决的沟通仍有战略价值

按两国的官方口径看，《美中科技合作协定》当前的状态不是“谈判”而是“沟通”。之所以无法启动谈判，其中一个重要原因在于拜登退出了2024年美国总统大选，已经失去了《协定》的谈判能力。因此，美国需要等待新任总统及科技外交政策落定后，才能进入谈判状态。

不过，美国对华科技合作认知已经转向竞争与对抗，“脱钩”已经成为重大科技战略的核心思路，政府的科技外交行政权受到国内政治严重掣肘。此时，在非理性的政策气氛下，美国心目中的理想《协定》只能是一份强硬遏制中国科技发展的枷锁，而不再是一份基于现实利益格局的共识。对此，中国应保持清醒的战略判断，关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。只有实现高水平科技自立自强，中国才能进入创新型国家前列。

但是，无论是采用“沟通”还是“谈判”或者其他方式，美中都需要就重大科技战略问题保留交流渠道，恢复常态对话机制。自2016年第八轮美中战略与经济对话之后，美中在科技战略层面的沟通实质上已陷入停滞近10年。虽然2023年9月美中元首巴厘岛会晤后，两国恢复了经济与金融的工作组，但科技战略对话并没有进入主要议程。当然，2024年5月，美中人工智能政府间对话首次会议在瑞士日内瓦举行，向全球发出了治理人工智能的积极信号。但是，人工智能并不足以代表科技领域涉及的广泛议题。美中恢复科技对话的战略需求仍然迫切。

因此，《美中科技合作协定》无论是“深入沟通”还是“重启谈判”自然都会带来更多战略层面的价值。即便关于《协定》的任何交流可能最终无助于改变美国内部的非理性政治氛围，但是两国都可以从了解彼此的核心科技政策立场中获得切实收益，至少能够避免“黑暗森林法则”所引发的战略错判。在当前日益剧烈的全球地缘冲突中，《美中科技合作协定》如果能够有助于为长效沟通的恢复增加哪怕一丁点的可能性，其深远意义都不会亚于1979年美中建交对全球发展所产生的积极影响。科技的沟通就是文明的沟通，美中都责无旁贷。

文章来源 | FT中文网