现任复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副主任

目前谈户籍制度改革，我们是出于什么立场？现在很多与户籍相关的制度，比如积分制，体现了政策对人才区别对待，用计划手段调控，这是计划经济的思维。一个大型国有商业银行的员工的分数肯定要比一个保姆的分数高，但上海这样一个大城市更缺少的却很可能是高服务水平的保姆而不是银行的柜员。

再比如市民化成本。户籍放开有一个很大的阻碍:政府财力不够。有些学者研究了市民化成本，计算城市是不是能够吸纳外地人。这也是站在政府角度考虑问题。但是，完全站在政府角度讨论户籍问题，还不够。 

另外有一些重要的议题，经济学也不能马上给出一个明确的、科学的答案。大量“农二代”在城市的经历，对于他们成年以后有什么影响？户籍制度导致城乡分割，这对农村留守儿童未来的成长有什么影响？这些问题不仅需要经济学，还需要其他学科，甚至需要政府决策理念的转变。

经济学讲成本、讲收益，需要实证研究，这是非常有必要的。但在户籍问题上，有时候更需要对一些共同理念、共同价值的判断。比如，人口是不是能自由迁移？这曾经在最高法律中有所表述，但后来并没有完全实施。要不要坚持实施，就是理念问题。再比如，在城市里有住所、有就业、合法纳税的一个人，作为城市一份子，是不是应该拥有城市公民的权利？这也是理念问题。户籍改革有时候不是经济学问题，应该算的是“大账”——按照理念要求做。

由于有户籍，市民化没法实现，导致两种极端的情况:一种是市民化意愿不强，特别是对中小城市而言，这与土地制度有关系；另一种是市民化能力不足，特别是对大城市而言。一个人虽然想市民化，但城市发展空间有限，市民化成本太高，这也会导致市民化不彻底。 

由于市民化不彻底，劳动力无法充分从农村流动到城市里。如果没有户籍的制约，以及相关制度障碍，那么农村会有更多人口流动到城市里，也就意味着我们会有更多时间来应付劳动力成本的上升。 

面对劳动力成本上升，国际竞争力下降，一个办法是降低劳动力成本，但这恐怕做不到；另外一个办法是提高产品附加值，就是产业升级。产业升级是不是可以回避户籍改革问题呢？不是。生产的要素包括技术、资本、劳动。产业升级的路径之一是技术进步，路径之二是提高资本积累，但是机器总要有劳动要素与之匹配。随着技术进步、技术更新，对劳动力技能要求越来越高。这个时候如果没有大量制造业从业人员人力资本积累，以及技术进步和设备更新相匹配，那么产业升级也受到制约。

中国经济要持续增长，要跨越中等收入陷阱，户籍制度改革是很重要的切入口。所以，户籍改革，不止是户籍的那一点事情。户籍改革动力在哪里？ 

在人力资本提升上，企业不太有激励去做。很多研究表明，农民工就业时间比较短、流动性很高，如果企业对他进行培训，他走了以后，成本就收不回来。这跟户籍制度有关系。

企业做不了，那么地方政府是不是能做呢？地方政府面临两大困难:一个困难是搭便车。大家都指望其他地方的政府对农民工进行培训，自己只要把劳动力吸引过来就可以了。另一个困难是，人力资本的提升需要较长时期，而地方政府相对比较短视，不太愿意做需要长期投入、短期见不了效的事情。此外，政府提供的培训也不一定是更有效率的。

理论上还有一种机制:由于地方政府不能平等地向非户籍人口提供本地的公共服务，会导致本地的户籍人口和非户籍人口的身份差异、福利差异，进而导致社会付出代价，这个代价可能表现为社会冲突或生产效率的损失。当代价越来越大，同时外来人口又足够多的时候，地方政府可能会发现，不如索性放开户籍制度，让外来人口平等地分享公共服务，这样就不会有福利损失，这样就可以把蛋糕做得更大。总的盘子变大了，对每个人还是有好处。

从中央政府角度来讲，我觉得中央政府有责任，也有动力推进户籍改革。

首先，从市民化的角度来讲，在推进城市化的过程中，要实现人的城市化，而不是土地的城市化。要让外来人口真正地在城市落户生根，向他们提供与户籍相关的公共服务。市民化也需要我们建立公民社会，使所有城市常住人口有公共意识。根据我们的研究，如果没有户籍制度改革，一个外来人口如果只是把自己作为外人，那么他在很多维度上的公共参与度都是很低的。

其次，从产业升级的角度来讲，为了中国经济的国际竞争力，需要有外来人口的人力资本提升，这需要户籍改革支撑，因为户籍背后有与人力资本相关的公共服务。其中一个有争议的改革是异地高考。外来人口进入城市，如果在城市里享受优质的教育，对他们的人力资本提升能起到明显的作用。但这事在实际操作中阻力非常大。我支持异地高考，但从提升人力资本，特别是和产业升级匹配的角度看，我认为，异地高考可能不是最重要的突破方向。职业教育其实非常重要，因为职业教育培养的是有操作能力，更加适应现代产业发展需要的人才。但是，职业教育也有户籍门槛。以上海为例，在上海，外地户籍人口可以直接考中职，不能直接读高职，先读中职再读高职也是可以的，但上海对这些政策的宣传并不积极。户籍改革难在哪里？

户籍制度改革难，难在城市本地人的害怕、担心。在现实中，户籍改革难在哪里？

最大的担心是公共服务资源被稀释，外来人口抢本地人的好处。好处主要有两方面，特别是教育资源方面，其中既包括好的高中，也包括好的大学。另一方面是保障性政策，比如，上海的低保待遇可能比一些地方的工作收入还要高；比如保障房政策，很多本地人也有住房困难，如果廉租房、经适房对外来人口门槛过低，会对本地人造成冲击。但需要指出，有时候对外来人口的排斥，不只是担心资源被分享，而纯粹是一种心理上的排斥。

第二，很多人认为，城市承载力有限，容纳不了太多人，如土地资源有限、水资源有限等。对于一些公共品或者特殊商品，虽然有政府进行价格管制，但市场机制一定会起作用。例如，一个地方的居住资源有吸引力，房地产市场上会竞价，把租金、住房的价格提高。问题在于:现有的城市户籍人口对由于外来人口进入导致商品价格上升的承受能力不一样，其中会有利益受损者。但是从市场资源最有效配置的角度来讲，那些不是很有竞争力的人，难道就不应该迁到别的城市去住？问题是流动成本太高，特别是不同地区之间的公共服务水平还有很大差距，所以很多人不愿意离开现居住地。从这一角度来说，不同地区之间公共服务水平的适度均等化，有助于降低流动成本，使居民能在不同的城市中找到最适合自己的生存空间。

其实，在外来人口不断进入大城市的过程中，城市本地人享受到一个好处——住房升值，因为这些户籍人口有房产在城市中。所有城市竞争力的提升，最后都会资本化为房租、房价的上升。

第三，有人担心城市拥挤，最明显的表现在交通。事实上，城市拥挤与政府治理水平有关系。在交通方面，上海比北京好；但如果比较地铁，东京的地铁系统比上海更发达。不能因为治理能力有限，就不允许顺应市场力量，使城市规模扩大。这种理念有问题。

第四，有一种声音说:外来人口无序进入会导致城市贫民窟。贫民窟是怎么产生的？拉美、非洲的贫民窟是由于城市和乡村存在着巨大的发展差距，同时城市又在一些公共服务上排斥外来人口所导致的。因此，如果户籍能够更加开放，一方面能够使得城市化更快、更可持续，真正做到市民化，另一方面，在城市化过程中，有利于缩小城乡差距，当农村变得更好的时候，谁还愿意待在城市贫民窟里面？中国城乡差距很大，在很多公共服务上也对外来人口有所排斥，但还没有出现很明显的贫民窟。

对户籍改革的建议，户籍制度必须要改革，我有几个建议：

第一，扩大公共服务。有些公共服务完全可以扩大，户籍不是提供某些公共服务的充分条件，例如保障房资源、教育资源。地方政府根据自身能力提供差异化服务，中央政府则有责任通过制度安排，适度平衡地区间的公共服务水平，减少地方政府的压力。中央政府在这点上做得不够。

第二，完善付费机制。以教育为例，学区房的背后是接受好的教育的人在付费，把钱付给开发商。从这个角度讲，择校费倒不见得比学区房制度更差。这两种都需要花钱，与其把钱交给开发商，还不如交给学校，学校还可以用来改善教育质量。当然，择校完全可以跟考试结合起来。物业税也是一种良性循环的付费机制，是趋势。另外，公共服务应该允许异地使用，比如政府拨到个人义务教育上的经费，应该允许个人在大城市购买当地的义务教育。

改革措施，应先易后难。全面实现异地高考很难，可以先放开中央部属高校。教育部的高校由全国人民税收支持，为什么一定要保护本地考生？在职业教育领域，完全可以鼓励外来人口在大城市接受职业教育，同时让国内民间资金、国外力量来办学。保障性的政策是最难的，要根据条件一步步来。

如果户籍制度改革能够推进，让更多人享受本地公共服务，不仅城市人口多样化，并且外来人口能够实现市民化，能够提升公共意识，这对市民社会的建立非常有好处。

再接下来，选举应该基于常住人口。户籍所挂钩的公共服务逐渐放开后，外来人口的概念越来越为淡化。常住人口都能有利益诉求的表达机制，就实现了政治层面上的城乡融合。

(记者周轩千根据陈钊在上海金融与法律研究院主办的“鸿儒论道”上的演讲整理)

文章来源：上海金融报——上海金融新闻网