2021年11月4日，由复旦大学中国社会主义市场研究中心（CCES）、复旦大学中国经济研究中心·智库（RICE）、复旦平安宏观经济研究中心（FPRIM）联合主办的“中国政策对话”系列讲座第3期在复旦经院大金报告厅举行。复旦大学中国社会主义市场经济研究中心常务副主任陈钊教授和上海财经大学公共经济与管理学院院长助理范子英教授担任主讲人。本场讲座由复旦大学经济学院吴建峰副教授主持。
▲吴建峰 复旦大学经济学院副教授
吴建峰副教授在开场环节中指出，全国人民代表大会常务委员会于10月23日公布《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），引发社会的广泛兴趣和讨论。全国人大在《决定》中，对房地产税实施的目标、路径、对象均有明确规定，折射出很大的改革力度。房地产税的实施，关乎全国每个家庭和每位公民，并将对中国经济、社会、政治会带来深远影响。陈钊教授和范子英教授是国内产业与财税政策研究领域的知名学者，他们分别从不同角度解读房地产税会带来哪些改变。
▲范子英 上海财经大学公共经济与管理学院教授、院长助理
范子英教授首先介绍房地产税出台的背景。范教授认为，此次出台房地产税的政策背景是落实中央提出的“房住不炒”和“促进共同富裕”。这和学术界期待房地产税成为中国地方财政主体税种并遏制房价上涨的定位不同。第一，2016年开始中央提出“房住不炒”的口号。“房住不炒”对政策有非常高的要求，政策必须能够分离刚需和投机两种需求。现有的房地产调控政策无法做到这一点，还会造成扭曲、误伤等问题。房地产税是唯一能在满足居住的需求的同时，挤出不合理居住需求的选项。第二，今年10月16日，《求是》杂志第20期发表习近平总书记的重要文章《扎实推进共同富裕》。房地产税在文中第四条“加强对高收入的规范和调节”中被提及。根据范子英教授对上海市家庭财产分布的研究，近年来顶部家庭在整个住房面积中的比重不断增加，显示住房不平等非常严重。
范教授指出，房地产税和房产税是两个完全不同的税种。中国从1986年开始就有房产税，但还没有房地产税。范教授回顾了上海和重庆各自开展的房产税试点。2011年起上海和重庆分别实施的房产税试点政策被称为“上海模式”和“重庆模式”。范教授认为，“上海模式”和“重庆模式”都被否定。首先，十年以来没有任何地方政府跟进，说明试点没有取得成功。其次，上海不动存量，即只针对新购住房；重庆不动普通住房，两者都缺乏动态价格调整，存在不公平。最后，房产税带来的收入很少，对上海来说是非常边缘化的税种。
范教授随后解读了《决定》中透露的关键信息。第一，征税目的不同于此前财政领域探讨的房地产税定位，把“引导住房合理消费”放在首位。第二，征税对象范围变大，包括居住用和非居住用房产；纳税人加入了土地使用权人。第三，试点地区人民政府可自行制定实施细则，授权试点期限为五年。范教授指出，《决定》之所以由全国人大公布、试点期定为五年，是为了符合《中华人民共和国立法法》的相关规定。
范教授接下来提出房地产税的三个征收原则。第一，必须在满足基本居住需求的同时，打击超标准需求。因此，大部分家庭不用过于担心房地产税的影响。第二，很可能采取累进税率，并针对存量征税，这样做才能挤出对更高住房面积的需求。第三，必须“因城施策”，不同的城市制定不同的征收细则。
在分析房地产税带来的影响时，范教授指出，地方政府从征收房地产税获得的收入不会很多，因此对地方财政的影响不大。房地产税对住房市场短期有影响，长期无影响，且各地区住房市场的差别将比较大。范教授随后澄清了人们房地产税的几个认识误区。第一，按照上海的经验，房地产税会有较高的税收遵从。第二，房地产税不涉及重复征税。因为土地出让金不是税，而是租金。第三，房屋价格动态的评估不存在困难。
范教授最后总结了房地产税征收的难点。第一个难点是产权问题。范教授认为，对于没有产权的房产，不能寄希望于房地产税来解决。第二个难点是操作层面上存在跨部门征管的难题。因为税务部门没办法知道家庭拥有的房产数量。第三征收难点是家庭会采取各种方法避税。
▲陈钊 复旦大学经济学院教授、中国社会主义市场经济研究中心常务副主任
在第二场主旨演讲中，陈钊教授从经济学原理的角度解析房地产税带来的改变。陈教授首先分析了房地产税的特点。第一，从征收方式来讲，房地产税是每年按房价的一定比例来征收的。房价可以分解成两个部分，一部分是建筑价值，另一部分是土地的价值。中国的房价持续上涨，增加的部分主要是土地的价值。房地产税按房价等比例征收，意味着政府通过房地产税获得的收入会随着土地价格上涨而增加。第二，中国推出的房地产税是一种财产的持有税，具有累进和豁免的特征。第三，房地产税有提布选择机制（也叫用脚投票机制、地方公共品融资机制）的特性。按国际通行惯例，地方政府征收房地产税，能更好地为当地提供交通、教育、医疗等公共品。公共服务质量的上升会吸引更多人定居，进一步推动房价上涨和政府税收收入增加。
陈钊教授随后从经济学视角重点分析了房地产税会带来的改变。第一，对新房（增量房）而言，引入房地产税对居民购房成本、地方财政收入、公共品效率提升都不会产生影响。购房者的实际购房成本不变，部分购房成本以税收的方式逐年交给政府。开发商愿意支付的土地出让金减少了，且减少金额等于缴纳税收的现值。政府财政收入也不变，因为政府获得的土地出让金减少，但减少部分以税收的方式逐年获得。提布选择机制也没有变化，因为各个地方土地出让金中已经体现了地方公共品融资机制。这意味着房地产税改革想要有实质性效果，必须要对存量房征税，否则不会带来任何实质的变化。
第二，对于存量房（即首次交房地产税的二手房）而言，征收房地产税也有一定的合理性。因为存量房没有为房价中土地升值的部分交税，而土地升值是由于政府不断进行公共投入（桥梁、地铁、教育、医疗等）的结果。上海目前对房产税征收采取“增量模式”，即只对政策后新的交易行为征税，而不针对存量房征税。这会打击交易的积极性，导致交易减少。政府原来可以从交易环节对房价增值部分征税，由于“增量模式”打击交易积极性，这部分税也收不到了。这说明如果要有实质性的改变，“增量模式”需要被打破。
陈钊教授随后探讨了如何对存量房征税这一问题。第一，如果市场没有预期要征收房地产税，对刚购买的新房征税存在二次征税的问题。这种情况应免征房地产税；第二，对于多年购买的存量房，由于购买时土地出让金很少，应当视作新房征收房地产税。综合这两种情况，存量房的房地产税应按照房屋市场价格乘以折扣征收，这个折扣等于1减去原价比现价。在分析房地产税对存量房市场的影响时，陈教授指出，房地产税对房屋价格有影响，但对购房成本没有影响。这样的房地产税本质上是一种财富调剂税，对拥有房子多的家庭要征收更多的税。
陈钊教授认为，在房地产市场处于政策公布试点但细则尚未落地的这段时期，房价主要取决于供给和需求双方对此项政策的预期，以及需求的价格弹性。对持有很多套房屋的家庭而言，房地产税有负面影响，影响程度取决于价格需求弹性。房屋价格需求弹性越高，对持有大量房产的家庭的影响越小。对于在税收豁免资格之内的家庭，这项政策没有实质的影响。房地产税越累进，最终的结果是住房市场所有权的分配会越平均。极端情况下，高收入家庭会把资产从房产变成现金，从而对宏观经济产生影响。
讨论互动
在接下来嘉宾互动环节中，针对房地产税对中国所有权市场影响这一个问题，陈钊教授指出，房地产税征收没有采取普遍征收的模式，意味着房地产税主要针对持有较多房产的家庭，具有调节收入的意图。陈钊教授认为，征收房地产税会导致所有权会分布变得更加均匀。拥有住房房产的家庭可能转而投资商业地产或其他具备投资价值的资产。
针对房地产税是否能成为地方公共服务主要收入来源这一问题，范子英老师指出，中国的政治体制不同于西方，一个税种要作为地方主体的公共服务的收入，最基本的要求是普遍征收，并且没有豁免。普遍征收直接税对基层政府的要求非常高。即使中国普遍征收房地产税，这个税种也不会像西方一样，直接和地方政府的基层公共服务挂钩。针对实施房地产税是否能促进共同富裕这一问题，范教授指出，习近平总书记在《求是》杂志上发表的《扎实推进收入分配》一文中，提及三个税种，即个人所得税、房地产税、消费税。房地产税是对高收入的规范和调节中的一个环节。
复旦大学经济学院公共经济系系主任封进教授对未来住房价格趋势进行点评。封教授同意征收房地产税的主要目的可能不在于提升公共服务质量。房地产税的实施会导致住房地产的投资性需求大幅度下降，拥有大量房产的家庭出售房产导致供给增加，因此房价可能会出现较大的下跌。针对这一评论，陈钊教授认为地方政府的税收累进税率不可能高到这样的程度，因而房产价格不会发生大幅下跌的可能性更大。
尾 声
在最后的听众互动环节中，两位嘉宾回答了房地产税实施对房屋租赁市场的影响、房地产税实施的效果、改善收入再分配其他举措等问题。本场讲座吸引大量师生到场聆听，大金报告厅座无虚席，现场讨论气氛热烈。
“中国政策对话”系列讲座是教育部重点研究基地—复旦大学中国社会主义市场研究中心、复旦大学中国经济研究中心·智库、复旦平安宏观经济研究中心联合推出的高端品牌讲座，旨在讨论中国经济的重大问题和政策，启发社会各界对中国重大经济发展问题的思考。
撰稿 | 李 博
摄影 | 李国徽
